Внесудебные административные споры. Учебное пособие

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

административных дел с соблюдением специальной юридической (административной) процедуры1.

Учитывая характерные особенности правовой взаимосвязи правоприменителя и органа (должностного лица), принявшего оспариваемое решение, действие или бездействие, административное производство по делам о внесудебных административно-правовосстановительных спорах разделяется на два вида:

•административное производство по разрешению дел о внесудебных административно-инстанционных спорах (в которых правоприменитель и орган (должностное лицо), принявший оспариваемое решение, действие или бездействие, связаны организационной подчиненностью);

•административное производство по разрешению дел о внесудебных административно-арбитражных спорах (в которых правоприменитель и орган (должностное лицо), принявший оспариваемое решение, действие или бездействие, не связаны организационной подчиненностью).

Можно указать на общую разрозненность и неполноту исполнительного (внесудебного) административно-процессуального законодательства, регламентирующего разрешение дел о внесудебных ад- министративно-правовосстановительных спорах, из за чего правовая регламентация всех разновидностей данного административного производства является фрагментарной и не имеющей общих базовых принципов и норм. Отсутствует единый административно-процессуальный закон или кодекс, который регламентировал бы отдельные разновидности данного административного производства с учетом как их общих характеристик, так и специфики отдельных видов.

Производство по разрешению дел о внесудебных административноинстанционных спорах урегулировано множеством различных актов ад- министративно-процессуального законодательства, к которым относятся федеральные законы: «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «Об исполнительном производстве», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»,

1 Там же. C. 133, 134.

51

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также Налоговый кодекс РФ.

Производство по разрешению дел о внесудебных административ- но-арбитражных спорах, намного более редкое в российской правовой системе, также представлено отдельными актами административнопроцессуального законодательства, в том числе нормативными адми- нистративно-правовыми актами, регламентирующими правоотношения в отдельных сферах административно-правового и административнопроцессуального регулирования, в частности, защиты конкуренции1, патентного регулирования2, тарифного регулирования3.

Разрозненный характер правового регулирования административного производства по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах затрудняет их детальную и исчерпывающую характеристику, однако все же остается возможность в целом описать данное производство.

В этой связи, прежде всего, определим понятие «административное производство по разрешению дел о внесудебных административно-пра- вовосстановительных спорах».

Административное производство по разрешению дел о внесудебных адми- нистративно-правовосстановительных спорах — комплекс последовательных (поочередных), срочных (заранее ограниченных во времени), документально оформляемых, цикличных (объединяемых в отдельные этапы, стадии) действий и решений компетентного органа (должностного лица) публичной администрации по разрешению дела о внесудебном админи- стративно-правовосстановительном споре в специальном администра- тивно-процессуальном порядке, установленном административно-про- цессуальными принципами и нормами, закрепившимися в федеральных законах, посредством применения в отношении участников дела установленных административно-процессуальных мер внесудебной защиты субъективного права или публичного полномочия в административном споре.

1 Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135 ФЗ «О защите конкуренции».

2 Приказ Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2020 г. № 644/261 «О Правилах подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам».

3 Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2018 г. № 533 «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

52

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

По поставленному юридико-фактическому вопросу о несогласии заявителя с решением или действием (бездействием) органа (должностного лица) публичной администрации, иного субъекта, реализующего административно-публичные функции или содействующего в их реализации, правоприменитель должен установить истину и разрешить данный вопрос по существу (т. е. определить наличие или отсутствие в оспариваемом решении, действии либо бездействии признаков нарушения, ущемления, ограничения субъективного права или публичного полномочия заявителя, а также назначить специальные административные меры по защите субъективного права или публичного полномочия заявителя). В обобщенном виде такие административные меры, применяемые указанным органом (должностным лицом), предлагается называть мерами внесудебной защиты субъективного права или публичного полномочия заявителя во внесудебном административно-правовосста- новительном споре. Данные меры предусмотрены, в частности, ст. 140 НК РФ, ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 127 ФЗ «Об исполнительном производстве», ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции».

Кроме указанных административно-процессуальных мер внесудебной защиты, по делам данной категории органы (должностные лица) публичной администрации могут применять и иные административ- но-процессуальные меры, необходимые для законного и своевременного рассмотрения дела и достижения целей административного производства:

1)меры обеспечения производства по разрешению дел о внесудебных ад- министративно-правовосстановительных спорах. Данные меры преду­ смотрены ч. 2 ст. 292 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 5 ст. 138 НК РФ;

2)меры по устранению причин и условий, способствовавших нарушению субъективного права или публичного полномочия, применяемые при разрешении дел о внесудебных административно-правовосстановительных спорах. Данные меры установлены, например, п. 5 ч. 1 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции».

Процессуальное содержание административного производства по разрешению дел о внесудебных административно-правовосстановительных спорах раскрывают стадии данного производства, соответствующие маршруту движения дела, установленному соответствующими админи- стративно-процессуальными нормами. В настоящее время указанные

53

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

нормы закрепились в ряде несистематизированных актов администра- тивно-процессуального законодательства.

Из анализа соответствующих административно-процессуаль- ных норм, закрепившихся в законодательстве, можно сделать вывод, что производство по разрешению дела о внесудебном административноправовосстановительном споре проходит следующий ряд сменяющих друг друга стадий: 1) возбуждение дела о внесудебном административном споре; 2) подготовка к рассмотрению дела о внесудебном админис- тративно-правовосстановительном споре; 3) рассмотрение по существу дела о внесудебном административно-правовосстановительном споре; 4) обеспечение исполнения решения по делу о внесудебном админист- ративно-правовосстановительном споре.

Каждая выделенная стадия является автономным отрезком административного производства по разрешению дела о внесудебном ад- министративно-правовосстановительном споре, который нормативно выделен в процессуальном законодательстве и направлен на решение специальных задач, необходимых для достижения общей цели данного вида производства, связанной с разрешением заявленных требований по существу (разрешением вопроса об отсутствии или наличии нарушения субъективного права или публичного полномочия).

Критерии выделения перечисленных стадий административного производства по разрешению дела о внесудебном административно-правовосста- новительном споре: а) наличие специальных задач, которые решаются органом (должностным лицом) публичной администрации в соответствующей стадии производства; б) определенный круг участников производства по делу, состав и административно-процессуальный статус которых меняется от стадии к стадии; в) автономная административнопроцессуальная форма, характерная для каждой из выделенных стадий производства; г) административно-процессуальные решения, которые принимаются на каждой из выделенных стадий (в т. ч. промежуточные решения, итоговое (финишное) решение, обеспечительные решения) и поэтому опосредуют движение дела, определяют его общую судьбу.

Важно подчеркнуть, что каждая из перечисленных стадий административного производства по разрешению дела о внесудебном администра- тивно-правовосстановительном споре представляет собой определенный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа (должностного лица), в котором с достаточной определенностью можно выделить: начальный момент, внутреннее содержание, а также четко выраженное завершение в виде принятия административно-процессуального решения.

54

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

Однако на данный момент производство по разрешению дел о внесудебных административно-правовосстановительных спорах существенно уступает соответствующему судопроизводству по обособлению и фиксации стадий, которые зачастую выделены в законодательстве недостаточно четко.

Стадия возбуждения дела о внесудебном административно-право- восстановительном споре — автономный отрезок административного производства, в рамках которого орган (должностное лицо) публичной администрации исследует совокупность юридико-фактических обстоятельств, являющихся поводом к возбуждению данного дела, и разрешает вопрос о его принятии к производству.

Из анализа норм административно-процессуального законодательства можно утверждать, что поводом к возбуждению дела о внесудебном административно-правовосстановительном споре выступает юридико-фактическая ситуация, заключающаяся в подаче в компетентный орган (должностному лицу) документально оформленного обращения субъекта административных и административно-процес- суальных правоотношений, а также прилагаемых к ним материалов, содержащих данные, при наличии которых орган (должностное лицо) публичной администрации вправе принять такое обращение к производству и таким образом возбудить соответствующее внесудебное административное дело.

Заявленное требование о защите во внесудебном административноправовосстановительном споре — направляемое в орган (должностному лицу) публичной администрации документально оформленное обращение лица, имеющего такое право, об оспаривании акта, решения, действия (бездействия) органа публичной администрации или его должностного лица, иного субъекта, реализующего административно-публичные функции или содействующего в их реализации, которые, по мнению заявителя, нарушают, ущемляют, обременяют его субъективное право или публичное полномочие, либо субъективное право иного лица, либо субъективное право неопределенного круга лиц, возникающее из административных и административно-процессуальных правоотношений.

Заявленные административно-правовые требования, которые могут служить поводами к возбуждению дела о внесудебном админис- тративно-правовосстановительном споре, получили такие названия как жалоба (по общему правилу, используется в производствах по делам о внесудебных административно-инстанционных спорах), заявление (по общему правилу, используется в производствах по делам о внесудебных административно-арбитражных спорах).

55

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

Специальные задачи административного производства, которые орган (должностное лицо) публичной администрации обязан разрешить на стадии возбуждения дела о внесудебном административно-право- восстановительном споре, определены законодателем фрагментарно и не систематизированы.

Стадия возбуждения дела начинается с момента поступления жалобы или заявления в орган (должностному лицу) публичной администрации, уполномоченный разрешать соответствующее дело. На данной стадии разрешается вопрос о принятии жалобы или заявления к производству компетентного органа (должностного лица) публичной администрации.

Необходимо отметить, что действующее административно-процес- суальное законодательство не регламентирует подробно те промежуточные процессуальные решения, которые принимаются на этой стадии и, в частности, обособляют ее. Однако возможно принятие решений об оставлении жалобы без рассмотрения (ст. 25.5 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), решений об отказе в рассмотрении жалобы (ст. 293 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), решений об отказе в рассмотрении жалобы по существу (ст. 125 ФЗ «Об исполнительном производстве»), решений об отказе в принятии к рассмотрению жалобы по существу (ст. 105 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Также на данной стадии принимаются решения о вышеуказанных мерах обеспечения производства по делам о внесудебных административных спорах.

Стадия подготовки к рассмотрению дела о внесудебном администра- тивно-правовосстановительном споре — автономный отрезок административного производства, в рамках которого орган (должностное лицо) публичной администрации формирует (собирает и раскрывает) доказательственную базу по делу, принятому к производству.

Необходимо отметить, что действующее административно-процес- суальное законодательство не регламентирует подробно те промежуточные процессуальные решения, которые принимаются на этой стадии и, в частности, обособляют ее.

На данной стадии проходит сбор, анализ и оценка доказательств, которые в дальнейшем будут использоваться для разрешения дела по существу. На данный момент перечень доказательств и правила доказывания установлены не для всех видов производств по разрешению дел о внесудебных административных спорах.

56

3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных административноправовосстановительных спорах

Кпримеру, ФЗ «О защите конкуренции» устанавливает, что по делам

овнесудебных административных спорах в сфере защиты конкуренции под доказательствами понимаются сведения о фактах, которые получены в установленном данным федеральным законом порядке и на основании которых комиссия антимонопольного органа устанавливает наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства, обоснованность доводов лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для полного и всестороннего рассмотрения дела (ч. 1 ст. 45.1). В качестве доказательств по делу допускаются письменные доказательства и вещественные доказательства, пояснения лиц, участвующих в деле, пояснения лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах, заключения экспертов, аудио- и видеозаписи, иные документы и материалы (ч. 3 ст. 45.1). Каждое лицо, участвующее в деле данной категории, должно раскрыть доказательства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, в пределах срока, установленного комиссией антимонопольного органа (ч. 2 ст. 45.1).

Стадия рассмотрения дела о внесудебном административно-право- восстановительном споре по существу (или иначе — стадия внесудебного разбирательства) — автономный отрезк административного производства, в рамках которого орган (должностное лицо) публичной администрации исследует всю совокупность доказательств, сформированную по делу, и разрешает по существу заявленные требования.

Специальные задачи рассмотрения дела о внесудебном административ- но-правовосстановительном споре по существу предполагают необходимость разрешить вопросы оценки доказательств в ходе разбирательства по данному делу, то есть определить правомерное распределение бремени доказывания, а также оценить доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Данная стадия в тех делах, по которым предусмотрено устное производство, начинается открытием заседания, во время которого орган (должностное лицо) публичной администрации, рассматривающий дело, открывает заседание и объявляет, какое дело подлежит рассмотрению.

На данной стадии осуществляются проверка явки участников разбирательства, разъяснение участникам дела их процессуальных прав и обязанностей, заслушивание и оценка доказательств, а также позиций участников дела, разрешение органом (должностным лицом) публичной администрации ходатайств участников дела. Орган (должностное лицо) публичной администрации может принимать решения о перерыве в заседаниях (ст. 46 ФЗ «О защите конкуренции»), о продлении срока

57

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

рассмотрения жалобы (ст. 297 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 4 ст. 25.6 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»), об отложении разбирательства дела (ст. 47 ФЗ «О защите конкуренции»), о приостановлении рассмотрения жалобы (ч. 2 ст. 140 НК РФ), об отложении рассмотрения спора (п. 18 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства РФ от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»).

На этой стадии принимается итоговое (финишное) процессуальное решение по делу. Данная стадия завершается доведением данного итогового (финишного) процессуального решения по делу до участников дела (ч. 2 ст. 49 ФЗ «О защите конкуренции», ч. 6 ст. 298 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ч. 6 ст. 127 ФЗ «Об исполнительном производстве», ч. 6 ст. 140 НК РФ, ч. 4 ст. 25.6 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ч. 8 ст. 11.2 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ч. 8.1 ст. 106 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», п. 54 Приказа Министерства науки и высшего образования РФ и Министерства экономического развития РФ «Об утверждении правил рассмотрения и разрешения федеральным органом исполнительной власти по интеллектуальной собственности споров в административном порядке», п. 23 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства РФ от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»).

Стадия обеспечения исполнения решения, принятого по существу дела о внесудебном административно-правовосстановительном споре, — автономный отрезок административного производства, в рамках которого орган (должностное лицо) публичной администрации обращает к исполнению решение, принятое по существу дела о внесудебном административном споре, и разрешает вопросы о приведении данного решения в исполнение.

58

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административнореабилитационных спорах

К числу специальных задач данной стадии относятся вопросы обеспечения исполнения финишного (итогового) решения, принятого по существу дела о внесудебном административном споре.

Для обеспечения исполнения своего итогового (финишного) решения орган (должностное лицо) публичной администрации вправе в указанных адми- нистративно-процессуальным законодательством случаях принять меры по привлечению должностного лица, решение, действие или бездействие которого признаны неправомерными, к дисциплинарной и иной ответственности (ч. 5 ст. 127 ФЗ «Об исполнительном производстве»), выдать предписание ответчику по делу (ст. 50 ФЗ «О защите конкуренции»), в случае установления в ходе или по результатам рассмотрения жалобы признаков состава административного правонарушения или преступления направить имеющиеся материалы в органы прокуратуры (ч. 9 ст. 11.2 ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»), в случае невыполнения решения в установленный срок привлечь виновных лиц к административной ответственности (п. 25 Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил рассмотрения (урегулирования) споров и разногласий, связанных с установлением и (или) применением цен (тарифов), о внесении изменений в постановление Правительства РФ от 9 января 2009 г. № 14 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»).

Данная стадия завершается с фактическим исполнением итогового (финишного) процессуального решения.

3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных административно-реабилитационных спорах

Система внесудебного административно-защитного процесса по делам о внесудебных административно-реабилитационных спорах — совокупность отдельных видов административно-защитного производства по разрешению дел о внесудебных административно-реабилитационных спорах.

Составные части (элементы) системы внесудебного административ- но-защитного процесса по делам об административно-реабилитационных спорах — отдельные виды административно-защитного производства по разрешению различных внесудебных административно-реабилита- ционных споров, в том числе: а) производство по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах; б) производство по делам о внесудебных административно-наказательных спорах.

59

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных спорах

Административное производство по разрешению дел о внесудебных админи- стративно-реабилитационных спорах — систематизированный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного органа публичной администрации (уполномоченных должностных лиц данного органа) по разрешению дел о внесудебных административно-реабилитационных спорах, реализуемых поэтапно (постадийно) посредством возбуждения данного дела, подготовки дела к рассмотрению по существу, рассмотрения дела по существу, обеспечения исполнения решения, принятого по делу.

3.3.1. Производство по делам о внесудебных административно-вос- становительных спорах

Производство по делам о внесудебных административно-восстанови- тельных спорах достаточно детально урегулировано административнопроцессуальными принципами и нормами, которые закрепились в гл. 9 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ». При этом принципы, регулирующие производство по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах, установлены ст. 7–14 этого закона и являются общими для всего контрольно-надзор- ного производства. В статье 39 Закона закреплены административноиндицирующие нормы, устанавливающие дескриптивную информацию по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах, которые определяют обособление данного отдельного вида административного производства. Регламентные административно-процессуальные нормы в гл. 9 ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» регулируют некоторые особенности структуры производства по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах, учитывая особенности разрешаемых дел.

Кроме того, акты административно-процессуального законодательства, регулирующие децентрализованные сферы контрольно-надзорной деятельности, также содержат административно-индицирующие нормы, устанавливающие дескриптивную информацию по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах (ст. 137 НК РФ, ст. 285 ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 39 ФЗ «О защите конкуренции»), а также регламентные административно-процессуальные нормы, регулирующие некоторые особенности структуры производства по делам о внесудебных административно-восстановительных спорах данных видов (гл. 19, 20

60