Акционерные общества как субъекты административного права. Монография
.pdf
М.В. Костенников, А.В. Куракин, А.В. Павлюк
Акционерные общества как субъекты административного права
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии.
Научная специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»
Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом образования и науки в качестве монографии.
Научная специальность 12.00.14 «Административное право; административный процесс»
Закон и право z Москва z 2017
ÓÄÊ [342.97:334.722.8]+347.725(100) ÁÁÊ 67.401.015(0)+67.404.013.11(0)
Ê72
Ð å ö å í ç å í ò û:
доктор юридических наук, доцент В.М. Редкоус кандидат юридических наук С.Ю. Корзун
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Костенников, Михаил Валерьевич.
Ê72 Акционерные общества как субъекты административного права: монография / М.В. Костенников, А.В. Куракин, А.В. Павлюк. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,2017.
— 135 с. — (Серия «Научные издания для юристов»).
I. Куракин, Алексей Валентинович.
II. Павлюк, Альберт Валентинович.
ISBN 978-5-238-02462-2
Агентство CIP РГБ
Акционерное общество рассматривается как субъект административного права. Описываются процесс государственного управления и место в нем акционерного общества, определяются основные этапы развития государственного администрирования в отношении акционерных обществ, раскрывается содержательный аспект функционирования акционерных обществ в странах Европейского Союза и США. Рассматриваются механизм реализации административно-правового статуса акционерного общества, специфика административных правоотношений, в которых в силу объективных и субъективных причин вынуждены участвовать акционерные общества.
Для научных работников, занимающихся проблемами корпоративного управления и государственного администрирования деятельности хозяйствующих субъектов, аспирантов, а также студентов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Государственное управление».
ÁÁÊ 67.401.015(0)+67.404.013.11(0)
ISBN 978-5-238-02462-2
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2013 Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2013
ВВЕДЕНИЕ
В науке административного права существует достаточно много нерешенных проблем, связанных с реализацией статуса ее субъектов. Развитие хозяйственных и административных правоотношений объективно вызвало к жизни появление такого субъекта административного права, как акционерное общество. Данный хозяйствующий субъект занимает особое место среди различных участников административных правоотношений, что, в свою очередь, обусловливает необходимость совершенствования его правового положения, а также осуществление регулирования деятельности акционерных обществ в процессе их непосредственных взаимоотношений с органами государственной власти и управления, которое происходит по самому широкому спектру проблем и вопросов публичного управления.
Актуальность рассматриваемой проблеме придает и тот факт, что происходящие в Российской Федерации политические и экономические изменения самым непосредственным образом повлияли на развитие законодательства об акционерных обществах. В связи с этим в настоящее время требуются адекватные изменения в механизме административно-правового регулирования, касающиеся процедуры контроля и надзора за деятельностью акционерных обществ, изменения механизма реализации процедур предоставления публичных услуг акционерным обществам, а также совершенствование мер административной ответственности, которые применяются к соответствующим субъектам административного права.
Совершенствование административного законодательства, регламентирующего деятельность акционерных обществ, должно осуществляться на основе учета норм, действующих в государствах Европейского Союза, а вступление Российской Федерации во Всемирную торговую организацию и Европейский экономический союз диктует
необходимость развития и укрепления административно-правового статуса акционерных обществ.
Следует также подчеркнуть, что в настоящее время имеет место потребность в более четком определении такой категории, как коллективный субъект административного права, а также разработке системы эффективных административно-правовых средств воздействия на деятельность непосредственно акционерных обществ.
Кроме того, в развитии рассматриваемого научного направления заинтересованы сотрудники контрольно-надзорных органов, деятельность которых связана с государственным воздействием на акционерные общества, ученые-административисты, а также сами участники акционерных и иных корпоративных правоотношений.
Перечисленные, а также ряд других обстоятельств обусловливают актуальность настоящей проблемы, превращая администра- тивно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ
âодну из важнейших составных частей и направлений админист- ративно-правового регулирования корпоративных отношений, что,
âсвою очередь, диктует необходимость его изучения и совершенствования.
4
ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 1 ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ
1.1.Акционерное общество и процесс государственного управления
Среди субъектов административного права особое место занимают акционерные общества. Акционерные общества являются специфическими субъектами хозяйственной и экономической деятельности. Рассматриваемые субъекты административного права являются непосредственными участниками целого ряда отношений разрешительного, регистрационного, финансового и информационного характера. Несмотря на это, на пути развития административ- но-правового статуса акционерных обществ имеется целый ряд правовых и организационных проблем.
Так, в настоящее время приходится констатировать, что имеет место низкий уровень ответственности руководителей акционерных обществ перед учредителями за последствия принимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества предприятия, а также практически отсутствует контроль за финансовохозяйственными результатами деятельности акционерного общества. Несмотря на наличие в законодательных и иных нормативных правовых актах ряда предписаний, позволяющих акционерам контролировать деятельность исполнительных органов соответствующих обществ, действенный механизм разграничения функций, полномочий и ответственности между акционерами и управляющими должным образом еще не отлажен.
В современных условиях уставный капитал акционерных обществ, который является одним из показателей, характеризующих масштаб его деятельности, практически не выполняет главной своей функции — обеспечения минимальной гарантии удовлетворения возможных требований кредиторов. Так, на начало 2012 г. более 85% акционерных обществ имели уставный капитал менее 100 млн руб. и только у 3% таких обществ уставный капитал превосходил 1 млрд руб. Подчиненность системы бухгалтерского учета целям налогообложения искажает реальную картину финансово-экономи- ческого состояния акционерного общества. Действующая система
бухгалтерского учета приводит к искажению соотношения доходов и расходов акционерного общества. Происходит обложение налогами фиктивной прибыли, возникающей при продаже продукции по цене ниже себестоимости. Названные обстоятельства лишают акционерное общество права самостоятельной квалификации расходов на капитальные и текущие затраты, а также на расходы будущих периодов. Существующая государственная статистическая от- четность в основном направлена на обеспечение органов государственной власти необходимыми и достоверными сведениями, что позволяет лишь частично удовлетворить спрос предприятий и иных заинтересованных субъектов на маркетинговую информацию. Недостаточный объем достоверной экономической и маркетинговой информации наряду с неразвитостью информационной инфраструктуры российской экономики затрудняет принятие управленче- ских решений на уровне акционерного общества и определение контрагентами степени производственного и хозяйственного рисков при заключении ими договоров.
Для устранения отмеченных и ряда иных негативных тенденций экономического развития в настоящее время необходимо сконцентрировать основное внимание на обеспечении эффективного развития акционерных обществ как основного структурного образующего элемента экономической системы Российской Федерации.
Изменение административной среды функционирования акционерных обществ должно быть в ближайшие годы дополнено стимулированием внутренних преобразований на соответствующих предприятиях. Поэтапное совершенствование административноправового регулирования деятельности акционерных обществ необходимо направить на стимулирование процесса перехода соответствующих предприятий на общепринятые в рыночной экономике принципы функционирования. Целью совершенствования админи- стративно-правового регулирования деятельности акционерных обществ должна являться их реструктуризация, которая позволит улучшить качество управления, будет способствовать стимулированию их деятельности в сфере повышения эффективности производства, а также сделает конкурентоспособной выпускаемую продукцию (услуги), обеспечит повышение производительности труда, снижение издержек производства, улучшение финансово-экономических результатов деятельности. В диссертации отмечается, что изменение системы управления хозяйственной деятельностью должно проводиться в акционерных обществах самостоятельно. Однако приходится констатировать, что в условиях экономического спада и платежного кризиса лишь незначительное число акционерных обществ способно изменяться без государственной поддержки.
В связи с этим органы исполнительной власти не должны прямо вмешиваться во внутренние дела акционерного общества, их
6
усилия должны быть направлены на формирование благоприятных административных условий для его хозяйствования. Приоритетными задачами административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ в настоящее время являются: обеспече- ние инвестиционной привлекательности акционерных обществ, защита прав акционеров, четкое разграничение ответственности уча- стников и управляющих. Кроме того, как никогда, актуальна проблема развития механизмов корпоративного управления, обеспече- ние свободного перераспределения прав участия в капитале акционерного общества; предоставление учредителям, акционерам, уча- стникам, инвесторам и кредиторам достоверной информации о фи- нансово-экономическом положении акционерных обществ, а также создание эффективного административно-правового механизма управления в акционерных обществах.
В настоящее время Россия проходит сложный период формирования правовых, экономических и социальных институтов общества. Ежегодно принимаются краткосрочные (на год) планы социальноэкономического развития как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее регионов, городов, районов. В 2008 г. была принята Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.1 Итогом проводимых экономических реформ должно являться создание эффективной рыночной экономики, обеспечивающей высокий уровень жизни людей, а также продуктивное участие Российской Федерации в мировом хозяйстве. Но имеющаяся в Российской Федерации законодательная база не в полной мере отвечает требованиям динамично развивающейся страны. Как отмечает В.И. Мамай, «переход российской экономики к рынку обусловил развитие различных форм предпринимательской деятельности, среди которых важное место заняли хозяйственные общества»2. В свое время И. Соколов верно отмечал, что «по мере расширения и углубления радикальной экономической реформы все активнее вызываются к жизни новые формы и методы, инструменты хозяйствования. Среди них выделяются акционерные общества»3.
Административно-правовое управление экономики играет ключе- вую роль в совершенствовании экономической системы государства4.
1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 47. Ñò. 5489.
2Ñì.: Мамай В.И. К понятию и признакам акционерного общества // Государство и право. 1996. ¹ 11. С. 19.
3Ñì.: Соколов И. Акционерные общества и экономическая реформа // Советская юстиция. 1990. ¹ 2. С. 21.
4Ñì.: Экономика / Под. ред. А.С. Булатова. М., 1995. С. 262; Шахмалов Ф.Э. Государство и экономика (власть и бизнес). М., 1999. С. 101; Хаманева Н.Ю. Проблемы административно-правового регулирования экономических отношений на современном этапе // Административно-правовое регулирование экономических отношений. М., 2000. С. 10.
7
Вопрос эффективного государственного управления экономикой в немалой степени зависит от построения эффективного акционерного законодательства. В настоящее время крупнейшие российские предприятия (ОАО «Газпром», ЛУКойл, Сургутнефтегаз, РАО «Норильский никель», Башкирская топливная компания, Тюменская нефтяная компания, Татнефть, АвтоВАЗ и многие другие) по своей организационно-правовой форме являются акционерными обществами. Ежегодный финансовый оборот только ОАО «Газпром» за 2007 г. составил 2522,428 млрд руб.1 В связи с этим, по нашему мнению, в современных условиях объективация государственного управления акционерными обществами является приоритетной государственной задачей.
В процессе функционирования и развития национальной экономики выявился ряд проблем, связанных с административноправовым регулированием деятельности акционерных обществ. Современное административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ должно не только отвечать критериям эффективного воздействия, но и обеспечивать стабильное развитие, защиту прав и охраняемых законом интересов субъектов предпринимательства.
Реформирование административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ должно быть связано не только с внешним непрерывным совершенствованием нормативных правовых актов, но и с обеспечением внутреннего гармоничного взаимодействия многих его элементов. Следовательно, поиск решений ча- стных вопросов административно-правового управления не может осуществляться без учета и структурного анализа общих понятий. Поэтому в рамках диссертационного исследования «Администра- тивно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ» представляется целесообразным проанализировать понятия государственного управления и его функций, государственного регулирования, уточнить понятие административно-правового управления, исследовать методологию этого управления и на этой основе выявить проблемы административно-правового управления акционерными обществами и наметить пути их решения.
Одной из проблем, с которой сталкивается юридическая доктрина, является отсутствие в законодательстве четкого понятия государственного управления. Многообразие понятия «управление» обусловлено множеством процессов и явлений, которые относятся к управлению. Несмотря на то что в юридической литературе понятию «государственное управление» посвящено большое количество
1 Ñì.: Информационная сводка «Газпром». [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://www.gazprom.ru/investors/info/
8
работ, его единого определения и функций до сих пор выработано не было.
Ю.М. Козлов пишет, что государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть1.
Г.В. Атаманчук указывает, что государственное управление есть организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения или преобразования, опирающегося на его властную силу2.
Ю.Н. Старилов говорил о возможности рассматривать государственное управление в узком и широком смыслах. В узком смысле это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных и исполнительно-распорядительных органов государства по осуществлению исполнительной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В широком смысле государственное управление — это регулирующая деятельность государства в целом, т.е. деятельность представительных органов, судов, прокуратуры.
Анализируя существующие подходы к раскрытию понятия госу-
дарственного управления, |
их можно |
разделить на |
три группы. |
К первой группе можно |
отнести |
работы таких |
ученых, как |
Ю.М. Козлов3, Н.А. Волков4, А.П. Коренев5, С.С. Студенкин6 и др. В своих трудах они связывают государственное управление с ис- полнительно-распорядительной функцией государства.
Второй подход основывается на том, что государственное управление осуществляется всеми органами государственной власти: исполнительной, законодательной, судебной. Среди ученых, придерживающихся подобного подхода, можно назвать В.Н. Сусликова7, Г.В. Атаманчука8. Данный подход характеризует государственное управление как организующее, направляющее и регулирующее воздействие всех государственных органов на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, опирающееся на государственные властные функции.
1Ñì.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2002. С. 20.
2Ñì.: Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функци- ональные вопросы). М., 2000. С. 253.
3Ñì.: Козлов Ю.М. Óêàç. ñî÷.
4Ñì.: Волков Н.А. О понятии исполнительной и распорядительной деятельности органов Советского государства // Вопросы государства и права. Казань, 1959.
5Ñì.: Коренев А.П. Административное право России: В 3 ч. М., 2002.
6Ñì.: Студенкин С.С. Советское административное право. М., 1959.
7Ñì.: Сусликов В.Н Функции государственного управления и экономика // Административное право Российской Федерации. Проблемные вопросы развития отрасли правовой системы и преподавания курса. Новгород, 1999.
8Ñì.: Атаманчук Г.В. Административное право. М., 2004.
9
Третий подход объединяет в себе первый и второй подходы и предлагает два понимания государственного управления: в узком смысле — как деятельность исполнительных органов государственной власти и широком — как упорядоченную деятельность всех органов государственной власти. Этой теории придерживаются Ю.Н. Старилов1, К.С. Бельский2, Ю.А. Тихомиров3.
На наш взгляд, ограничение государственного управления лишь деятельностью органов исполнительной власти по реализации норм законодательства вряд ли можно считать оправданным. И законодательная и судебная власть реализуют функции управления, поскольку и та и другая существуют для упорядочивания внутренней системы, которой является государство. Статьей 10 Конституции РФ предусмотрено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Система органов исполнительной власти не может функционировать при отсутствии законодательной базы. Ведь деятельность исполнительных органов основана на реализации правовых норм, при их отсутствии возникает вопрос о целесообразности функционирования этой ветви власти. Деятельность судебных органов направлена на разрешение внутрисистемных противоречий, в данном случае можно говорить о властном воздействии субъекта управления на объекты управления в целях согласования их воли и устранения противоречий. Функционируя совместно, все три ветви государственной власти образуют единый, целостный аппарат, реализующий государственное управление в полном объеме.
Проанализировав существующие определения и подходы, представляется возможным сформулировать следующее понятие государственного управления: это осуществляемое на основе законов и иных нормативных актов целенаправленное воздействие государственных органов на общественные отношения для их упорядочения, преобразования и изменения в соответствии с целями государственной политики.
Государственное управление реализуется через функции, т.е. основные направления и способы деятельности. Каждая из функций является определенным видом управляющего воздействия, которые реализуются всей системой органов государственного управления. В структуре государства функции государственного управления имеют определенную дифференциацию и распределение в зависимости от реализующих их органов и звеньев государственного аппарата. Анализ вопроса специфики «функций государственного
1Ñì.: Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж, 2001.
2Ñì.: Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
3Ñì.: Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987.
10