Акционерные общества как субъекты административного права. Монография

Использование по инициативе органа исполнительной власти специального права означает ограничение правомочий акционерного общества. Все важнейшие функции внутриорганизационного управления могут приниматься открытым акционерным обществом по согласованию и при непосредственном участии представителей Российской Федерации, которые вправе отклонить предложения по ряду существенных вопросов. Представители имеют право вето при принятии общим собранием акционерного общества решения о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении его в новой редакции; о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении ликвидационного баланса1; об изменении уставного капитала; о заключении определенных сделок, и т.д. Полномочия представителей Российской Федерации имеют доминирующее значение.

Среди существенных, на наш взгляд, недостатков института государственных представителей можно назвать:

1)низкую оперативность принятия управленческих решений;

2)отсутствие механизмов оценки профессиональных качеств и квалификации представителей, что, в свою очередь, приводит

êназначению представителями лиц, не обладающих достаточ- ной подготовкой для исполнения ими своих обязанностей;

3)отсутствие у представителей хозяйственной инициативы, ответственного подхода к осуществлению своих функций;

4)назначение одного служащего представителем сразу в несколько акционерных обществ;

5)отсутствие системы стимулирования труда государственных представителей;

6)отсутствие какой-либо ответственности за убытки предприятия. Более перспективным, на наш взгляд, способом повышения

эффективности деятельности акционерных обществ является привлечение к управлению государственными акциями доверительных управляющих. Отличительной особенностью данного способа уча- стия государства в управлении обществом является то, что управление осуществляется не государственными служащими, а профессиональными менеджерами, работающими на условиях материальной заинтересованности и ответственности. Но и в законодательстве о доверительных управляющих содержится много пробелов.

Для повышения эффективности института доверительного управления государственными акциями, по нашему мнению, необходимо определить:

ξпорядок отбора, подготовки и оценки управляющих, проведение аттестационных экзаменов на право представлять государство в совете директоров;

1 В отдельных случаях предусматривается ведение института арбитражного управляющего (в условиях банкротства) и временной администрации для кредитных организаций с участием представителей государства.

101

ξпорядок постановки конкретных задач и закрепления в договоре с управляющим программы мероприятий по развитию предприятия;

ξполномочия управляющих в зависимости от характера объекта управления;

ξчеткий порядок и механизм информирования государственного органа о промежуточных и итоговых результатах работы управляющего по реализации задач и мероприятий, опреде-

ленных в договоре.

В целях совершенствования института представителей государства в акционерных обществах, по нашему мнению, было бы целесообразно внести в положение «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции»)», утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. ¹ 738, следующие поправки.

Дополнить п. 21 третьим и четверым абзацами, изложив их в следующей редакции:

«Физическое лицо может быть назначено представителем Российской Федерации в совете директоров не более двух акционерных обществ.

Представитель Российской Федерации не может быть представителем других акционеров (участников) в органах управления данного обществах».

Дополнить Положение п. 24, изложив его в следующей редакции: «Полномочия представителя прекращаются в случаях:

ξистечения срока действия договора о представлении интересов Российской Федерации в акционерном обществе;

ξотказа физического лица от полномочий представителя;

ξпринятия правового акта о досрочном прекращении полномочий представителя;

ξв иных случаях, предусмотренных законодательством Россий-

ской Федерации».

Таким образом, проведя анализ акционерных обществ как объекта управляющего воздействия государства, можно сделать следующие выводы.

Акционерные общества обладают особыми отличительными признаками и преимуществами по сравнению с другими организа- ционно-правовыми формами, руководство деятельностью обществ может осуществляться как коллективными и коллегиальными органами управления, так и единоличными. Но сложившаяся система формирования управляющих органов акционерного общества требует серьезной переработки. Необходимо законодательно прописать квалификационные требования к членам совета директоров, предусмотреть возможность страхования профессиональной ответствен-

102

ности членов совета директоров за счет средств общества. Также важно отметить, что сформированная на настоящий момент система участия государства в управлении акционерными обществами неэффективна и требует серьезной переработки.

Реформирование государственного участия в управлении акционерными обществами должно развиваться по пути увеличения административно-правовой составляющей в системе ответственности доверительных управляющих, с обязательным обеспечение возможности привлечения к ответственности должностных лиц органов государственной власти; строгим отбором кандидатов на должность доверительного управляющего и выплатой вознаграждения по результатам ежегодной финансовой отчетности общества. Предложенные нами поправки в акционерное законодательство способны повысить эффективность работы органов управления обществом и оказать положительное воздействие на развитие института представителей государства в акционерных обществах.

2.3.Контрольная и разрешительная деятельность

âотношении акционерных обществ как субъектов административного права

Развитие рыночных отношений и конкуренции в Российской Федерации началось относительно недавно. Правила ведения предпринимательской деятельности, а также противодействие монополистической деятельности и недобросовестной конференции все еще находятся на стадии формирования. В связи с этим вполне верен тезис о том, что важнейшее влияние на развитие акционерного права на современном этапе оказала приватизация государственных предприятий, проведенная в форме акционирования1.

Как отмечает В.И. Мамай, «в условиях рыночной экономики акционерные общества являются формой предпринимательства, централизующей огромный капитал, что дает возможность реализации капиталоемких экономических программ. Однако полнокровному становлению акционерных обществ как наиболее цивилизованной форме участия в хозяйственной деятельности препятствуют следующие факторы: обнищание и нерентабельность предприятий, непродуманная кредитная и налоговая политика государства, недостаточность информации о деятельности и финансовом положении акционерных обществ»2.

На данном этапе развития общества все большую актуальность приобретают проблемы, касающиеся содержания и пределов адми-

1Ñì.: Кушнирук А.С. Акционерные общества работников (народные предприятия) и современное российское акционерное право // Правоведение. 2005. ¹ 4. С. 124.

2Мамай В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22.

103

нистративно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, обеспечения в этой сфере баланса публичных и частных интересов.

«Предпринимательство в целом не имеет какого-либо механизма саморегулирования, который позволял бы ему успешно функционировать и проявлять социальную жизнеспособность. Это не под силу даже корпоративной экономике. Она не может самостоятельно создать такую структуру подчиненности, в которой много- численные и разнообразные процессы удерживались бы в рациональных рамках. Дело в том, что механизм, предназначенный для одного сектора экономики, не может обеспечить функционирование экономики в целом. Отсюда потребность в системе государственных средств управления, поддерживающих всю систему бизнеса»1.

Последние годы реализации государственной политики по поддержке предпринимательства показали, что важнейшим условием развития российской экономики является наличие четких и упорядоченных механизмов контроля государственных органов за предпринимательством. Таким образом, создание эффективной системы административно-правового контроля над бизнесом является важнейшим условием развития эффективной экономики и, как следствие, социальной стабильности в государстве. Анализ субъектов, осуществляющих регулирование деятельности акционерных обществ в рамках анализа «Административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ», будет способствовать формированию наиболее правильного представления об организации и функционировании государственных контрольных органов, выявлению законодательных пробелов, а также выработке предложений по совершенствованию правового регулирования в данной сфере. С этой целью нами будут рассмотрены наиболее распространенные организационно-правовые средства контроля субъектов за деятельностью компаний, проанализированы государственные органы, осуществляющие административно-правовой контроль над акционерными обществами, выявлены недостатки как в средствах контроля, так и в деятельности самих контролирующих органов и предложены способы решения существующих недостатков.

По словам Президента РФ, основной причиной медленного роста экономики является чрезмерный административный прессинг, уже на стадии открытия предприниматели вынуждены проходить целый ряд согласований — надзор за бизнесом происходит по 45 направлениям под руководством 30 ведомств2. Учитывая современные тенденции, следует признать обоснованным дальнейшее законодательное ограничение государственного регулирования дея-

1Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 2010. С. 231.

2Ñì.: Выступление Президента РФ Д. А. Медведева на заседании Президиума Государственного Совета // Российская газета. 2008. 28 марта

104

тельности акционерных обществ, а также четкую регламентацию его наиболее важных составляющих — административно-правового регулирования1.

Государство в настоящее время наделено достаточно широкими полномочиями в отношении акционерных обществ, однако эти полномочия не должны задевать закрепленные в законодательстве приоритетные права и свободы. Государство не может вмешиваться в хозяйственную деятельность общества, если эта деятельность не противоречит действующему законодательству. Государство контролирует деятельность акционерных обществ в тех случаях, когда это предусмотрено на уровне законов и имеется прямой государственный интерес.

Государство может осуществлять контроль за деятельностью обществ в следующих случаях:

ξвступление акционерного общества в налоговые, финансовые или иные аналогичные правоотношения;

ξесли общество является субъектом монополистической деятельности;

ξесли должностные лица корпорации нарушили уголовное законодательство РФ;

ξвступление в отношения по государственной регистрации, сертификации, лицензированию и в других случаях2.

Современное административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ должно отвечать критерию эффективности и иметь для указанной сферы позитивное значение. Под этим понимается не только осуществление непосредственного госу- дарственно-властного воздействия на общественные отношения в целях обеспечения безопасности предпринимательской деятельности для личности, общества и государства, но и обеспечение стабильности деятельности акционерных обществ, защита прав и охраняемых законом интересов ее субъектов.

Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ включает:

ξрегулирование на уровне законов и подзаконных актов;

ξпрактическую правоприменительную деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц по реализации соответствующих нормативных предписаний;

ξосуществление надзора и контроля за деятельностью акционерных обществ;

ξзащиту прав субъектов акционерных правоотношений;

ξстимулирование развития предпринимательской деятельности.

1Ñì.: Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008. С. 3

2Ñì.: Корпоративное право / Под ред. И.А. Еремичева и Е.А. Павлова. М., 2010. С. 262.

105

Совершенствование административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ должно идти не только по пути улучшения нормативных правовых актов, но и по пути обеспечения внутреннего гармоничного взаимодействия содержащихся в них норм административного, финансового, гражданского и других отраслей права.

Âпроцессе и в результате административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ уполномоченными субъектами можно выделить три основных и наиболее распространенных организационно-правовых средства:

1) государственная регистрация юридических лиц, как субъектов предпринимательской экономической деятельности;

2) государственное лицензирование отдельных видов предпринимательской экономической деятельности;

3) особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления некоторых особо контролируемых государством действий и операций (государственный экспортный контроль, валютный контроль, таможенный контроль и т.д.)1.

Âцелях более детального рассмотрения особенностей субъектов административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ рассмотрим каждое из перечисленных выше средств контроля более подробно.

1. Акционерные общества подвергаются государственному регулированию уже на этапе создания, и обеспечивается такой контроль со стороны государства наличием регистрационного режима предпринимательской деятельности. На основании абз. 2 п. 1 ч. 1 постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»2 обязательства государственной регистрации юридических лиц и физических лиц возложены на ФНС. Но возможно в ближайшем будущем полномочия по регистрации юридических лиц будут переданы из ведения налоговых органов в ведение органов юстиции3.

Весь порядок регистрационного производства можно условно поделить на три этапа: 1) сбор необходимых документов для подачи их в регистрирующий орган, 2) подача подготовленных документов в регистрирующий орган, 3) принятие регистрирующим органом решения о регистрации юридического лица или об отказе в регистрации.

Регистрационные отношения возникают с момента обращения заявителя в территориальные органы Федеральной налоговой службы, подведомственной Министерству финансов РФ. Процедура государственной регистрации урегулирована Федеральным законом от

1Ñì.: Конин М.Н. Административное право России. М., 2007. С. 212.

2Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 40. Ñò. 3961.

3Ñì.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник ВАС РФ. 2009. ¹ 11.

106

8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о регистрации)1. После подачи документов в регистрирующий орган регистрационные отношения приостанавливаются на срок рассмотрения представленных заявителем документов уполномоченным должностным лицом2.

Прекращаются же регистрационные отношения в момент принятия регистратором решения о государственной регистрации или в момент вынесения решения об отказе в государственной регистрации. Основания для отказа в государственной регистрации пере- числены в ст. 23 Закона о регистрации.

Но, на наш взгляд, данный перечень является неполным, отсутствует такое важное основание, как несоответствие учредительных документов вновь образованного юридического лица действующему законодательству. Анализируя судебную практику3 по данному вопросу, мы пришли к выводу о необходимости дополнить перечень оснований для отказа в государственной регистрации. Предлагаем дополнить п. 1 ст. 23 «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» подп. «з», изложив его в следующей редакции:

«з) несоответствие учредительных документов требованиям федерального закона».

Государственная регистрация является уведомительным процессуальным действием, заявитель вправе избрать способ представления необходимых документов4. Регистрация юридических лиц представляет собой один из видов деятельности по оказанию публичных услуг. Принятие должностным лицом решения о государственной регистрации означает возникновение обязанностей регистратора по ведению реестра юридических лиц. Регистрирующий орган указывает сведения о субъектах предпринимательства, установленные гл. VI Закона о регистрации, и вносит соответствующие коррективы в такие сведения. Из этого можно сделать вывод, что государственная регистрация юридических лиц представляет собой комплексный институт за счет включения в него норм как административного права (регулирование процедуры регистрации юриди- ческих лиц, взаимоотношения регистрирующего органа и заявите-

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (÷. I). Ñò. 3431.

2Пункт 1 ст. 8 Федерального закона «О государственной регистрации юридиче- ских лиц и индивидуальных предпринимателей». Приостановление регистрационных правоотношений обусловлено сроком пять дней, в течение которых регистрирующий орган рассматривает заявление.

3Ñì.: Определение ВАС РФ от 30 июня 2009 г. ¹ ВАС-8071/09 по делу ¹ А-46- 1815/2008 // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление ФАС Уральского округа от 28 мая 2009 г. ¹ Ф09-3346/09-С4 по делу ¹ А60-38038/2008-С5 // СПС «КонсультантПлюс».

4Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (÷. I). Ñò. 3431.

107

лей), так и информационного права (определение порядка ведения государственного реестра юридических лиц, основания и порядок внесения записей о юридическом лице).

Из анализа нормативных актов, регулирующих государственную регистрацию субъектов предпринимательства, мы можем видеть, что при регистрации властные полномочия публичного органа ограниченны. Он не вправе осуществлять контрольные функции, например, определять, соответствует ли субъект коммерческой деятельности тем требованиям, которые установлены для их проведения в учредительных документах. Регистрационные отношения влекут за собой возникновение специальных контрольных отношений: лицензионных, налоговых, экологических.

2. Государственное регулирование бизнеса в значительной степени обеспечивается наличием лицензионного режима предпринимательской деятельности, который представляет собой совокупность методов и способов правового регулирования определенных видов деятельности. Под лицензией понимается «специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю»1.

Лицензирование относится к методам публичного регулирования, устанавливающего специальные обязанности субъектов предпринимательства во взаимоотношениях с органами исполнительной власти и тем самым ограничивающего их права в сфере экономиче- ской деятельности, установленные ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Подобные ограничения легитимны только при наличии надлежащих правовых предпосылок, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Лицензирование осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также иными нормативными актами2.

Процедура выдачи лицензии и разрешений состоит из трех основных и одной факультативной процессуальных стадий.

Первая стадия — возбуждение лицензионно-разрешительного производства. Соискатель на получение лицензии подает в лицензирующий орган заявление и необходимые документы.

Вторая стадия — предварительное рассмотрение материалов дела и установление соответствия соискателя лицензионным требованиям и условиям.

1Абзаз 1 ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 «О лицензировании отдельных видов деятельности» см.: ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (÷. I). Ñò. 3430.

2После принятия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» началась ведомственная неразбериха, правом выдачи лицензии различного рода было наделено множество министерств и ведомств, по каждому из видов были разработаны положения.

108

Третья стадия — рассмотрение лицензионно-разрешительного дела по существу и принятия по нему решения. На этой стадии ответственные должностные лица рассматривают все представленные по делу соискателем документы.

Четвертая стадия — обжалование принятого по делу решения. Обжалование решения или бездействия лицензионно-разрешительного органа может быть осуществлено соискателем лицензии в вышестоящий орган управления или в суд. Но, к сожалению, в настоящее время в Законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» и иных нормативных актах, регламентирующих отдельные виды лицензионноразрешительного производства, не определяются сроки и порядок обжалования соискателем решения об отказе в выдаче лицензии. С нашей точки зрения, было бы целесообразным установить 14-дневный срок для обжалования решения регистрирующего органа и внести изменения в п. 10 ст. 14 Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», изложив его в следующей редакции:

«10. Соискатель лицензии имеет право в течение 14 дней обжаловать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие».

Сам же процесс административного обжалования решения об отказе в выдаче лицензии и разрешения должен производиться в соответствии с общим процессуальным порядком, определяемым нормами, регулирующими производство по административным жалобам1.

Важной особенностью лицензионно-разрешительного производства является тот факт, что, несмотря на дифференциацию сфер государственного управления, где используется лицензирование, оно представляет собой единый административно-правовой режим. В целом же лицензирование представляет собой метод государст- венно-управленческой деятельности и государственного регулирования, сочетая охранительные и регулятивные функции. По своей административно-правовой природе лицензирование относится к нормативным методам регулирования, где полномочный субъект исполнительной власти сочетает в себе прямое и косвенное властное административное воздействие, действуя в строго определенном законодательном русле, имеет полномочия по наделению лицензиата правом на осуществление определенного вида деятельности.

3. Особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления контролируемых государством действий включает в себя отдельные виды государственного контроля. К ним можно отнести, например, регулируемый Федеральным законом от 18 июля 1999 г. «Об экспортном контроле»2 разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций с контроли-

1Ñì.: Миронов А.Н. Административно-процессуальное право. М., 2010. С. 75.

2Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 30. Ñò. 3774.

109

руемыми товарами и технологиями, списки которых утверждаются указами Президента РФ. Также в качестве особого разрешительного порядка государственного регулирования можно назвать таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий. Например, в настоящее время в Российской Федерации, в частности, действует указ Президента Российской Федерации от 14 января 2003 г. «Об утверждении списка оборудования и материалов двойного назначе- ния, и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях, в отношении которых осуществляется экспортный контроль»1.

Для полного и всестороннего рассмотрения субъектов админист- ративно-правового регулирования деятельности акционерных обществ является целесообразным рассмотреть правовой статус и полномочия исполнительных органов государственной власти, осуществляющих наибольший контроль в установленной сфере деятельности, — Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС); Федеральной службы по финансовым рынкам (далее — ФСФР).

Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Руководство деятельностью Федеральной антимонопольной службы осуществляет Правительство РФ. ФАС России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации. Из федеральных законов, имеющих существенное значение для антимонопольного регулирования, можно назвать федеральные законы «Об акционерных обществах», «О защите конкуренции», «О естественных монополиях», «О связи», «О рекламе», «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» и др.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

К компетенции ФАС России отнесены полномочия, осуществляемые министерствами и федеральными агентствами. ФАС при-

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 3. Ñò. 208.

110