Акционерные общества как субъекты административного права. Монография

нимает нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования к субъекту частного и публичного права. Антимонопольная служба ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, и определяет наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на товарных рынках и финансовых организаций на финансовых рынках.

ФАС России осуществляет следующие полномочия.

1.Вносит в Правительство РФ проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели их деятельности.

2.Осуществляет нормативное правовое регулирование, касающееся:

ξ защиты конкуренции на рынке финансовых услуг (например, порядка определения доминирующего положения финансовых организаций на рынке банковских услуг; порядка определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов и др.);

ξ соблюдение антимонопольного законодательства (например, порядка предоставления антимонопольному органу ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями федерального законодательства в случаях реорганизации, ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций и др.)1.

В случае совершения субъектом антимонопольного регулирования административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ, ФАС России уполномочена привлекать нарушителей к административной ответственности. Основными административными видами наказаний являются дисквалификация, назначаемая до трех лет, и административный штраф, назначаемый в пределах, определенных в КоАП РФ, а также в зависимости от размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара, на рынке которого совершено правонарушение.

Антимонопольным законодательством предусматривается предварительное согласование действий в антимонопольных органах для финансовых организаций и организаций, осуществляющих свою деятельность на товарном рынке. В ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции»2 перечислены организации, оказывающие услуги на финансовом рынке, почти все они по своей организационно правовой форме являются акционерными обществами. Одними из обязательных пунктов согласования являются вопросы проведения сделок с акциями (долями), имуществом финансовых организаций, правами в отношении финансовых организаций, действующих на товарных рынках, которые возникает в следующих случаях:

1Ñì.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова и М.С. Студенкиной. М., 2008. С. 464.

2Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 31 (÷. 1). Ñò. 3434.

111

1)при приобретении права распоряжаться голосами, предоставленными акциями (долями в уставном капитале) финансовой организации, на основании договоров купли-продажи, доверительного управления имуществом, договоров о совместной деятельности, договоров поручения, других сделок или по иным основаниям в случае, если стоимость активов по по-

следнему балансу финансовой организации превышает вели- чину, установленную Правительством РФ.

Для акционерного общества — при приобретении блокирующего пакета (более 25%) голосующих акций общества, контрольного (более 50%) пакета голосующих акций общества и пакета голосующих акций общества, исключающего возможность блокирования решений акционера третьими лицами (более 75%);

2)приобретение активов финансовой организации, размер которых превышает величину, установленную Правительством РФ;

3)приобретение в результате одной сделки или нескольких сделок (в том числе на основании договора доверительного управления имуществом, договора о совместной деятельности или договора поручения) прав, позволяющих определять условия осуществления предпринимательской деятельности финансовой организацией или осуществлять функции ее исполнительного органа в случае, если стоимость активов по

последнему балансу финансовой организации превышает величину, установленную Правительством РФ.

Так, к примеру, требуется обязательное получение согласия антимонопольного органа на сделки по приобретению блокирующего пакета акций в 25%, контрольного пакета акций — в 50% и пакета, исключающего возможность блокирования решений акционера третьим лицом, в 75% — для акционерных обществ.

Но в то же время в гл. XI Федерального закона «Об акционерных обществах» правила, предусматривающие приобретение крупных пакетов акций (более 30%) российских открытых акционерных обществ, и в частности требования о направлении оферты лицом — обладателем 30% акций акционерам — владельцам оставшихся акций о приобретении у них таких ценных бумаг, а также процедуру выкупа ценных бумаг акционерного общества лицом — обладателем пакета в 95% по требованию лиц — владельцев оставшихся акций, не упоминают о необходимости согласования с антимонопольным органом указанных сделок, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике и привести к возможному нарушению антимонопольного законодательства.

И как мы видим, в акционерном законодательстве, с одной стороны, существует требование о совершении сделки с акциями, а с другой — существует обязанность в соблюдении антимонопольного законодательства и получении согласия (разрешения) на запраши-

112

ваемую сделку. Получение согласия антимонопольного органа на совершение сделок, предусмотренных Законом о защите конкуренции, требует определенного времени, что, естественно, может привести к появлению экономических рисков у обеих сторон сделки из-за изменения рыночной цены на акции. И в то же самое время несоблюдение требований антимонопольного законодательства, предусматривающего предварительное согласие на приобретение более 25% голосующих акций акционерного общества, приведет к признанию судом данных сделок недействительными, если они привели или могут привести к ограничению конкуренции, и повле- чет за собой привлечение хозяйствующего субъекта к административной ответственности.

Для частичного разрешения сложившейся ситуации необходимо внести изменения в законодательство об акционерных обществах, устанавливающие согласованность с применением антимонопольного законодательства и положения о возможном уведомлении продавца акций о полученном согласии антимонопольного органа на сделку. По нашему мнению, необходимо внести в ст. 84.9 Федерального закона «Об акционерных обществах» изменения и дополнить ее п. 8, изложив его в следующей редакции:

«На сделки, перечисленные в гл. XI.1 настоящего Федерального закона, требуется предварительное согласие антимонопольного органа, в случае если:

а) суммарная стоимость активов по последним балансам лица (группы лиц), приобретающего акции (доли), права и (или) имущество, и лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает 7 млрд руб.;

б) суммарная выручка указанных лиц от реализации товаров за последний календарный год превышает 10 млрд руб. При этом стоимость активов по последнему балансу лица (группы лиц), акции (доли) и (или) имущество которого и (или) права в отношении которого приобретаются, превышает 250 млн руб.;

в) одно из указанных выше лиц включено в реестр».

Из анализа правового положения Федеральной антимонопольной службы и анализа нормативных правовых актов, направленных на регулирование антимонопольной деятельности хозяйствующих субъектов, можно выделить следующие основные цели антимонопольного законодательства;

1)определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2)обеспечение условий для создания и эффективного функциони-

рования рынков товаров, работ, услуг и финансовых средств. Первую цель деятельности антимонопольного органа можно

охарактеризовать как узкоспециальную, присущую лишь антимоно-

113

польному органу, а вторая цель имеет более широкий характер и может быть обозначена как одно из направлений деятельности всего административного законодательства. Правоотношения, регулируемые антимонопольным законодательством, содержат целый ряд административно-правовых норм, к ним можно отнести положения, регулирующие структуру, компетенцию антимонопольных органов, порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольных правил и применения административной ответственности.

Антимонопольное законодательство носит комплексный характер, сочетая в себе диспозитивные и императивные нормы, частно- и публично-правовые начала.

Итак, антимонопольные органы призваны контролировать процессы концентрации рыночной власти. Такой контроль заключается не в запрете подобных операций, а в обеспечении условий эффективной конкуренции. Необходимость регулирования возникает только в том случае, если превышены количественные показатели, установленные законом.

В рамках государственно-правового регулирования деятельности акционерных обществ определенное значение имеют нормативные акты федеральных органов исполнительной власти: указы Президента РФ, среди которых есть и направленные на защиту прав миноритарных акционеров, постановления Правительства РФ, в числе которых регулирующие реализацию права государства как акционера, ведомственные нормативные акты, среди которых центральное место занимают постановления и распоряжения Федеральной службы по финансовым рынкам.

Основным органом власти, в задачу которого входит государственное регулирование деятельности акционерных обществ, является Федеральная служба по финансовым рынкам.

ФСФР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). Руководство Федеральной службой по финансовым рынкам осуществляет Правительство РФ.

Для более детального рассмотрения субъектов административ- но-правового регулирования деятельности акционерных обществ является целесообразным рассмотреть осуществляемые Федеральной службой по финансовым рынкам функции.

1. Нормотворческая функция. Предполагает совершенствование существующих, а также создание новых общественных отношений в сфере регулирования деятельности акционерных обществ и рынка ценных бумаг, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

114

Данная функция является одной из наиболее приоритетных, что, в свою очередь, свидетельствует о важной роли подзаконного регулирования в сфере рынка ценных бумаг. В этом направлении ФСФР осуществляет разработку нормативных актов, проведение их экспертизы, установление порядка лицензирования, а также определение стандартов, правил и иных обязательных требований.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам»1 определены компетенция и функции ФСФР России. В частности, ФСФР России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты по целому ряду вопросов.

Сегодня действуют как нормативные акты, принятые упраздненной Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, так и акты, принятые Федеральной службой по финансовым рынкам.

Наряду со значительным массивом изданных ФСФР России нормативных актов по многих направлениям все еще имеются существенные пробелы. Проведя анализ нормативных актов, принятых Федеральной службой по финансовым рынкам, нами были выявлены следующие существующие недостатки: до настоящего времени не определен порядок и сроки представления акционерными инвестиционными фондами отчетов, содержащих сведения об организации их деятельности и о размере собственных средств; уведомлений об изменении состава исполнительных органов, состава совета директоров; необходимо более четко определить механизмы привлечения к ответственности должностных лиц хозяйственных обществ, а также устранить имеющиеся коллизии норм различных законов, касающихся ответственности руководителей обществ; уточнить процессуальный статус акционера, предъявляющего иск в интересах общества. Важно отметить тот факт, что ФСФР в недостаточной степени использует практику подготовки методических материалов и информационных писем по вопросам применения законодательства РФ в рамках деятельности ФСФР.

По нашему мнению, для решения обозначенных выше проблем было бы целесообразным ФСФР России сформировать рабочую группу для:

ξразработки специальных стандартов качества, которым должны соответствовать вновь создаваемые нормативные акты и издаваемые методические материалы;

ξпроведения аудита существующих нормативных актов и методических материалов и информационных писем на предмет наличия в них юридических пробелов, неточностей, устаревшей и неактуальной информации;

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 27. Ñò. 2780.

115

ξсоставления ежегодного плана написания и издания методи- ческих материалов и информационных писем с привязкой к

издаваемым ФСФР России докладам «О результатах и основных направлениях деятельности».

Подобного рода действия со стороны ФСФР позволили бы обеспечить единство и точность нормативного регулирования деятельности акционерных обществ на всей территории РФ.

2. Контрольно-надзорная функция. На основании Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг»1, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «О жилищных накопительных кооперативах»2. ФСФР России осуществляет функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности), а также по защите прав акционеров и инвесторов.

ФСФР России осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности: регистрирует выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг); правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них; правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них; негосударственные пенсионные фонды, подавшие заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика.

Проводит проверки: эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия; профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций; иных объектов правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Согласовывает: решения совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда; кодексы профессиональной этики специализированных депозитариев; планы мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний по

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 17. Ñò. 1918.

2Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 41.

116

приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств.

В соответствии с законодательством ФСФР России имеет право:

ξзапрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к своей компетенции вопросам;

ξдавать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к своей компетенции;

ξпресекать нарушение законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилакти- ческого характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к своей компетенции;

ξпривлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к своей компетенции, научные и иные организации, ученых и специалистов;

ξсоздавать координационные и совещательные органы. Проведя анализ нормативных актов, регламентирующих права и

обязанности Федеральной службы по финансовым рынкам, нами было выявлено, что многие обязанности Службы в структуре нормативных актов отнесены к ее правам.

По нашему мнению, отнесение таких обязанностей ФСФР, как пресечение нарушения законодательства, передача материалов в правоохранительные органы, применение мер ограничительного характера, направленных на недопущение последствий вызванных нарушением законодательства, является не правом, а прямой обязанностью Службы.

Так, еще одним нормативным актом, содержащим целый комплекс пробелов, является утвержденный приказом ФСФР России от 13 ноября 2007 г. ¹ 07—107/пз-н1 «Административный регламент по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора». Данный регламент, определяет только сроки и последовательность действий (административных процедур) ФСФР России при проведении проверок (контрольно-ревизионных мероприятий) организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России. Важным недостатком действующего Регламента является отсутствие в нем четко прописанного порядка, сроков и последовательности действий ФСФР России и территориальных органов ФСФР при проведении мероприятий по выполнению других контрольнонадзорных функций, возложенных на ФСФР России. Так, струк-

1 Ñì.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. ¹ 7.

117

турные подразделения центрального аппарата ФСФР России самостоятельно выбирают порядок действий по проверке отчетности организаций и по принятию решений в случае выявления ими нарушений требований действующего российского законодательства.

Подобного рода формулировки создают коррупционные риски и дают возможность контрольным органам выбирать варианты поведения в случае обнаружения нарушения законодательства.

На основании вышеизложенного предлагаем исключить из ст. 44 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бумаг» п. 6 и добавить в ст. 44.1 указанного Закона п. 5, изложив его в следующей редакции:

«5) направлять материалы в правоохранительные органы при обнаружении фактов совершения преступления по вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг».

Исключить из п. 6 положения «О Федеральной службе по финансовым рынкам» подп. 6.2, 6.4, 6.6 и переместить их в п. 5 с соответствующим изменением нумерации указанных подпунктов.

Исключить подп. 2.2.3 положения «О территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам» и добавить подп. 2.1.29, изложив его в следующей редакции:

«2.1.29. Пресекает нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применяет меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к компетенции территориального органа».

Дополнить «Административный регламент по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора» сроками, порядком и последовательностью действий Федеральной службы по финансовым рынкам и ее территориальных органов по выполнению Службой контрольнонадзорных функций.

3. Функция по осуществлению допуска на рынок ценных бумаг. Данная функция Федеральной службы по финансовым рынкам охватывает: определение единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами1; выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг; лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции службы. Включает в себя установление квалификационных требований и требований к профессиональному опыту руко-

1 Пункт 5.2.3 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам».

118

водителей и специалистов организаций, являющихся профессиональными участниками рынка ценных бумаг; а также решает иные задачи, отнесенные к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков.

В соответствии с п. 3 ст. 42 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»1 федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг разрабатывает и утверждает единые требования к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами. На основании приказа ФСФР РФ от 9 октября 2007 г. ¹ 07—102/пз-н «Об утверждении Положения о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг»2 организатор торговли обязан регистрировать в ФСФР России правила торгов, которые в том числе включают в себя порядок исполнения сделок, правила, ограничивающие манипулирование ценами, порядок мониторинга и контроля за сделками, совершаемыми на торгах у организатора торговли, за участниками торгов и эмитентами. ФСФР России не определены единые требования, стандарты и формы для организаторов торговли по разработке и подготовке правил торговли.

Целью мониторинга, проводимого ФСФР, является выявление нестандартных сделок. Мониторинг и контроль в процессе торгов ведутся организатором торговли по критериям нестандартных сделок, предусмотренных Положением о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг3 с сочетанием критериев с учетом установленных параметров. Сочетание критериев и параметров определяется организатором торговли.

Положениями Федерального закона «О рынке ценных бумаг» участникам рынка ценных бумаг запрещается манипулировать ценами на рынке ценных бумаг и понуждать к покупке или продаже ценных бумаг путем предоставления умышленно искаженной информации о ценных бумагах, эмитентах эмиссионных ценных бумаг, стоимости ценных бумаг, включая информацию, представленную в рекламе. Совершение указанных действий профессиональными участниками является основанием для приостановления или аннулирования выданного им разрешения.

Единственным действующим документом, регламентирующим порядок работы по сбору от организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России, самостоятельному выявлению и проверке сведений о совершении сделок на фондовом рынке, связанных с манипулированием ценами на рынке ценных бумаг, является постановление ФКЦБ России от 7 февраля 2003 г. ¹ 03—8/пс «Об утверждении Положения о порядке провер-

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 17. Ñò. 1918.

2Ñì.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. ¹ 8.

3Ñì.: Òàì æå.

119

ки действий лиц, содержащих признаки манипулирования ценами на рынке ценных бумаг»1.

По нашему мнению, для детализации порядка проведения проверки фактов возможного манипулирования ценами было бы целесообразным принять ФСФР России «Регламент проведения проверок фактов возможного манипулирования ценами на рынке ценных бумаг», так как отсутствие четко детализированной административной процедуры способно привести к целому ряду нарушений со стороны проверяющих органов.

Âпериод с 2000 по 2009 г. ФСФР России только один раз был признан факт манипулирования физическими лицами ценами на рынке ценных бумаг2. При этом никаких мер ФСФР России по данному факту принято не было, так как российским законодательством санкций за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг для физических лиц в момент признания ФСФР России факта манипулирования ценами установлено не было.

Âрезультате за продолжительный период работы ФСФР не было практики принятия решения о приостановлении действия или аннулировании лицензий за манипулирование ценами на рынке ценных бумаг или за проведение нестандартных сделок.

4. Информационная функция. Данная функция направлена на создание достаточных правовых условий получения инвесторами необходимой им информации для принятия стратегических и тактических инвестиционных решений. Система раскрытия информации должна гарантировать своевременное предоставление инвесторам достоверных данных о публично обращающихся ценных бумагах, эмитентах этих ценных бумаг и их хозяйственной деятельности.

Âнастоящее время предусмотрено три формы раскрытия информации: публичное — опубликование в средствах массовой информации; ограниченное — раскрытие информации путем направления информации в контролирующий государственный орган; ча- стное — раскрытие информации по запросу частного лица.

Âсвязи с перспективой доступа иностранных ценных бумаг на российский финансовый рынок возникает задача по созданию нормативной базы, устанавливающей требования по раскрытию информации, учитывающие специфику этих инструментов. Исходя из того, что в таких случаях источником информации являются инвестиционные меморандумы, подготовку которых осуществляют лица, оказывающие услуги по размещению ценных бумаг и распространяющие их среди ограниченного числа лиц, информация об итогах размещения может быть недоступна. Как нами уже отмечалось ранее в диссертации, по нашему мнению, является целесообразным

1Ñì.: Òàì æå. 2003. ¹ 21.

2Сведения о результатах проверок 2000—2009 годы // URL:http://www.fcsm.ru/ru/ enforcement/inspectionresult/ index.php?id_4=188 (дата обращения: 04.07.2010).

120