Акционерные общества как субъекты административного права. Монография

По мнению Д.М. Овсянко, метод государственного управления — это «совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений»1.

Л.Л. Попов придерживается мнения, что «государственное управление, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств, или способов, регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это методы правового регулирования общественных отношений»2.

Ю.М. Козлов под методом понимает «определенную совокупность правовых средств, или способов, осуществления регулирующего воздействия права на общественные отношения»3.

Ю.Н. Старилов определяет метод государственного управления как «правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности»4.

Наиболее распространенной классификацией методов государственного управления является их деление по характеру воздействия: на экономические и административные методы5.

По мнению А.П. Солдатова и В.А. Мельникова в эту классификацию следует включить также и социально-психологический метод. Под социально-психологическим методом они предлагают счи- тать «воздействие на управляемые стороны с учетом особенностей их психологии и проявление в системе отношений «руководитель — коллектив». Их можно охарактеризовать как «способ психологиче- ского воздействия на управляемую группу людей со стороны руководителей для достижения определенных управленческих целей»6.

Здесь стоит отметить, что такая классификация представляется недостаточно корректной, поскольку все применяемые в процессе государственного управления методы являются административными, т.е. управленческими. Другое дело, что из числа этих методов методы психологического воздействия выделяются своей органич- ностью с природой человеческой натуры, правилами человеческого общежития, опорой на убеждение, как ключ к социально адаптированному поведению объектов управления.

1Ñì.: Овсянко Д.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 21.

2Ñì.: Попов Л.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 17.

3Ñì.: Козлов Ю.М. Óêàç. ñî÷. Ñ. 27.

4Ñì.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. С. 227.

5Ñì.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. М., 2008. С. 144.

6Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской Федерации. М., 2006.

21

«Административные методы обычно представляются в виде совокупности способов и средств внеэкономического, или прямого, управляющего воздействия со стороны субъектов государственного управления. То есть применение указанных методов не связано со стимулированием поведения посредством влияния на экономиче- ские интересы управляемых объектов»1.

Административные методы государственного управления в науке классифицируются по следующим основаниям: в зависимости от формы выражения — правовые и организационные; в зависимости от административно-правовых признаков — нормативные и индивидуальные; в зависимости от степени управляющего воздействия на объекты управления — императивные, уполномочивающие, по- ощрительно-рекомендательные.

Под экономическими методами понимается использование косвенных способов и средств воздействия на интересы управляемых сторон отношений, стимулирующих их материальную заинтересованность в выполнении поставленных перед ними задач.

Непосредственными средствами выражения экономических методов управления могут выступать: распределение прибыли, материальное поощрение, имущественные льготы и кредит, соответствующее налогообложение, угроза материальных санкций или материальный ущерб и т.д.

В юридической литературе выделяют также классификацию методов государственного управления по содержанию воздействия — методы косвенного и прямого воздействия, по характеру воздействия на волю объекта — убеждение и принуждение.

Под методами косвенного воздействия понимают порицания, поощрения, т.е. методы, которые оказывают влияние на волю и формируют поведение субъекта. Под методом прямого воздействия понимают указания, распоряжения. Если взглянуть более глубоко на прямое и косвенное воздействие, то можно увидеть, что и тот и другой методы подкрепляются юридической ответственностью за невыполнение предписаний. Следует заметить, что косвенное стимулирование субъекта в виде ответственности за нарушение объединяет оба метода воздействия.

Существует классификация методов правового воздействия как предписание, запрет и дозволение. Под предписанием понимается — закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой. Крайней формой данного метода является

1 Макроэкономическое регулирование в белорусской институциональной модели / А.И. Лученок, М.В. Маркусенко, О.Л. Шулейко и др.; Под ред. П.Г. Никитенко. Минск, 2008. С. 25.

22

принуждение, характеризующееся использованием возможностей государственного механизма для силового обеспечения выполнения требований, предписываемых правовыми нормами.

Здесь следует заметить, что административное принуждение применяется не только для защиты административно-правовых норм, но и для обеспечения реализации норм других отраслей права. Например, обращение взыскания судебным приставом-исполнителем на имущество должника, которое может сопровождаться применением мер административного принуждения.

Запрет — определение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия. Запрет может быть сформулирован как предельно императивно (запрещается, не допускается и т.п.), так и в относительно мягких формах, тем не менее не меняющих сути запрета (рекомендуется воздерживаться и т.п.).

Дозволение — юридическое разрешение совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой, или воздержаться от их совершения по своему усмотрению1.

Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему: административно-правовой нормой предусмотрено установление определенного порядка поведения в соответствующих условиях и надлежащим образом; запрещение совершения определенных действий. В случае если субъект нарушит определенные предписания, то наступает дисциплинарная или административная ответственность; административно-правовой нормой предусмотрена возможность выбора одного из вариантов должного поведения. Данный метод направлен на регулирование поведения должностных лиц, причем они не вправе уклоняться от такого выбора. Предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав.

В заключение параграфа мы считаем целесообразным отметить характерные черты административных методов государственного регулирования, вытекающие из сущности государственно-управлен- ческой деятельности и предмета административного права.

1. Административно-правовые методы государственного регулирования носят безусловный характер. Это означает, что для применения регулирующих норм и правил к объекту регулирования не требуется специальных (дополнительных) решений органов власти в

1 Ñì.: Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право. М., 2006. С. 4.

23

каждом конкретном случае, так как круг потенциальных субъектов регулирования и последствия принятия таких норм заранее определены.

2.Наиболее характерным правовым средством распорядительного типа для механизма административно-правового регулирования является предписание. Оно выражаются в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридиче- ски-властных полномочий. Вторая сторона обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон, так как это превратило бы их в равноправных субъектов.

3.Административно-правовые методы государственного регулирования распространяются на неограниченный круг лиц в пределах своего исключительного предмета регулирования.

4.Административно-правовое регулирование представляет собой одностороннее волеизъявление одного из участников отношения. Объясняется это тем, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.

1.2.Тенденции развития административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ

Анализируя проблемы административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, представляется целесообразным уделить внимание историческому пути становления законодательства об акционерных обществах. Следует отметить, что первой иностранной компанией, которой было позволено осуществлять хозяйственную деятельность в России, была английская Company Limited New Russia (1869). С 1869 по 1 января 1896 г. было допущено к работе на российском рынке 71 иностранное предприятие1.

Данное обстоятельство обусловлено тем, что значение акционерных обществ в хозяйственной деятельности огромно2. История развития административно-правового регулирования деятельности акционерных общества в научной литературе оценивается далеко не однозначно, несмотря на большое количество научных трудов по рассматриваемой проблеме. Так, О.Н. Сыродоева пишет о том, что российские традиции в области законодательства о хозяйственных обществах очень бедны. Дореволюционное и первое послереволюционное законодательство безнадежно обветшали по сравнению с

1Ñì.: Шалланд Л. Юридическое положение иностранных акционерных обществ в России // Право. 1902. ¹ 1. С. 836.

2Ñì.: Мамай В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22.

24

развивающимся все это время законодательством зарубежных стран1. Л. Петражицкий в конце XIX в. также писал, что акционерное законодательство в России находится поистине в печальном положении»2.

Правовое регулирование органами государства тех или иных общественных отношений является одним из методов управления соответствующими отношениями. В связи с этим, на наш взгляд, будет уместным рассмотреть вопрос зарождения, становления и развития акционерной формы предпринимательства в России на основе соответствующих правовых норм. Обращение к истории способствует лучшему пониманию настоящего и позволяет сделать некоторые прогнозы будущего развития рассматриваемых общественных отношений.

Несмотря на то что истории развития законодательства об акционерных обществах посвящено большое количества трудов3, в них недостаточно внимания уделено вопросам правового регулирования деятельности акционерных обществ. Многие представители науки отме- чают, что практический интерес к акционерным обществам впервые был проявлен в российских правительственных кругах, а не в торговой сфере. Первые попытки создания акционерных обществ были предприняты при Петре I. Объясняется это тем, что с помощью создания акционерных обществ в России Петр I намеревался организовать конкурентоспособные компании для развития международной торговопромышленной деятельности. Основной целью указов Петра I являлась идея объединения капитала крупных купцов для стимулирования роста производства товаров и торговли, что, в свою очередь, способствовало бы увеличению поступления налогов в государственную казну. Такой позиции придерживаются Т.В. Кашанина4, В.В. Долинская5 è äð.

Между тем подобные формы сращивания капитала были известны в России еще задолго до петровских указов6. 6 февраля

1Ñì.: Сыродоева О.Н. Акционерное право США и России. Сравнительный анализ. М.,1996. С. 5.

2Ñì.: Петражицкий Л. Акционерная компания. Акционерные злоупотребления

èроль акционерных компаний в народном хозяйстве. По поводу предстоящей реформы акционерного права: Экономическое исследование. СПб., 1898. С. 1.

3 Ñì.: Долинская В.В. Акционерное право. М., 1997; Каминка А.И. Акционерные

компании. Т. I. СПб., 1902; Кашанина Т.В. Корпоративное право. М., 2010; Ëàï- по-Данилевский È.Ï. Русские промышленные и торговые компании в первой половине XVIII столетия. СПб., 1888.; Михальченко В.А., Функ Я.И., Хвалей В.В. Акционерное общество: история и теория. Диалектика свободы / Под общ. ред. Я.И. Функ Минск, 1999; Тарасов И.Т. Учение об акционерных компаниях (по изданию 1878 г.). М., 2000; Шепелев Л.Е. Акционерное учредительство в России. Из истории империализма в России: Историко-статистический очерк. Л., 1957.

4Ñì.: Кашанина Т.В. Óêàç. ñî÷. Ñ.135.

5Ñì.: Долинская В.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 50.

6Ñì.: Лаппо-Данилевский И.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 15.

25

1555 г. английская королева Мария Тюдор утвердила учредительную хартию Московской компании (Moscovy company), и английские купцы получили исключительное право на торговлю в Русских землях. Добившись права на монопольную торговлю и получив ряд привилегий от Ивана IV, Московская компания начала вводить в

жизнь акционерный принцип своей организации — торговлю на общий счет1. Знакомство с организационными принципами работы Московской компании русскими купцами могло в значительной мере оказать влияние на формирование коллективных предприятий среди русского купечества.

Одно из первых упоминаний о создании сложных коллективных предприятий относится к 1618 г. В это время в Нижнем Новгороде существовала винокурня «посадских людей Якима Патокина и Дмитрия Борисова, в которой они курили вино для своей домашней нужды и низового промыслу»2. В это же время стали складываться и торговые компании, основанные на объединении капитала нескольких участников, но зачастую компании подобного рода были недолговечны и основной их задачей была охрана перевозимых грузов от грабежей.

Впрочем, не одна Московская компания, но и другие учреждения подобного рода могли подтолкнуть русских купцов к созданию акционерных обществ. Несколько позднее, например, были основаны голландская и французская компании, получившие права заниматься рыбной ловлей в Балтийском море. Причем, что важно отметить, «в число акционеров Французской северной акционерной компании допускались не только французы, но и иностранцы»3. И возможно, что среди акционеров были и русские купцы.

Но все же первые реальные попытки создания акционерных обществ были предприняты при Петре I4. Во время заграничных поездок Петр I ознакомился с организацией европейских акционерных компаний, и в Декрете от 27 октября 1699 г. предписывалось «городовым всяких чинов купеческим людям торговать так же, как торгуют в иных государствах торговые люди, компаниями»5.

1Первоначально организация работы Московской компании имела характер гильдии, потому что она вела торговлю не на общий счет, а лишь по правилам и регламентам, обязательным для всех участников компании. Каждый из членов компании или некоторые из них вместе вели торговлю на свой страх и риск. В дальнейшем работа компании представляет собой смешанную форму акционерной и гильдейской компаний.

2Ñì.: Лапо-Данилевский È.Ï. Óêàç. ñî÷. Ñ. 15.

3Ñì.: Òàì æå.

4Ñì.: Кашанина Т.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 135.

5Ñì.: Полное собрание законов Российской Империи. Т. 3. ¹ 1706. Собр. третье. СПб., 1907.

26

В указах от 27 октября 1706 г. и 2 марта 1711 г. повторяется мысль о необходимости для русских людей торговать по образу и подобию западноевропейских. Следует отметить ряд особенностей Указов 1699, 1706, 1711 гг.: в указах впервые были сделаны реальные шаги по созданию в Российской империи акционерных обществ по примеру западных государств.

1.Они были адресованы определенному сословию (купцам), т.е. налицо использование акционерной формы пока только в торговле, но не в производстве.

2.Предписывалось иметь «установление» (нормы, регулирующие организацию и деятельность создаваемых обществ).

3.Предписывалось вести торговлю, «как в иных государствах», т.е. заимствование опыта зарубежных стран.

4.Основной целью данных указов было пополнение доходов в государственную казну посредством сбора налогов.

5.Также одной из немаловажных особенностей является тот факт, что купцам обязывалось иметь общий совет, что в основе своей является органом управления компанией1.

Однако слабое развитие внешней торговли в России (в основном в России развивалась внутренняя торговля, конкуренция и торговые риски в которой были незначительными), а также существование у отдельных представителей торгового сословия достаточно крупных личных капиталов не создавали почвы для развития акционерных компаний — не было необходимости объединять торговую деятельность или привлекать дополнительный капитал.

Кроме того, эти указы не принесли желаемых результатов, поскольку правительство имело достаточно размытое представление об акционерных обществах. Едва ли не единственным основанием, способствовавшим развитию акционерных компаний, является «ослабление казенной предприимчивости в пользу частной»2. В дальнейшем эта позиция государства находит более детальное свое отражение в регламенте мануфактур-коллегии, которым предписывалось «казенные фабрики, уже заведенные и те которые будут заведены, передавать частным лицам»3.

Так, в Москве в 1713 г. государственный бумажный завод был передан в управление частным лицами.

Для дальнейшего стимулирования развития крупных предприятий многим фабрикам и мануфактурам были предоставлены различные льготы и привилегии. Эти привилегии состояли в наделении предпринимателей крупным капиталом (землями, инструментами),

1Ñì.: Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Т. 16. С. 454.

2Ñì.: Лапо-Данилевский È.Ï. Óêàç. ñî÷. Ñ. 23.

3Ñì.: Полное собрание законов Российской Империи. Т. 7. ¹ 4378. Собр. третье. СПб., 1907.

27

а также беспроцентными ссудами, которые редко возвращались обратно в государственную казну. В данном случае можно сделать вывод, что государство превращалось в банкира и это давало полное право следить за деятельностью компаний. Естественно, что такие меры правительства не могли не заинтересовать предпринимателей и многие компании стремились получить монопольное положение на производство товаров, ввоз, продажу внутри государства и вывоз продукции. Зачастую предоставление подобных привилегий приводило к злоупотреблению со стороны предпринимателей.

Для более детального изучения опыта создания акционерных обществ Петр I послал в Европу несколько доверенных лиц, в их числе был шведский инженер Л. Ланга, который в 1739 г. предоставил проект компании «Банк» для торговли с Китаем. Рассмотрев проект, правительство приняло решение о начале записи в Ком- мерц-коллегии всех лиц, пожелавших участвовать в компании, с указанием вкладываемого капитала1.

Капитал компании должен был равняться 2 млн руб., разделенным на акции. Стоимость одной акции составляла 300 руб., право голоса предоставлялось акционерам, владевшим не менее чем десятью акциями. Приобрести акции мог любой желающий, даже иностранец. Продажа акций их держателями разрешалась не раньше чем через год после начала деятельности компании. Главным управляющим органом вновь учреждаемого общества было общее собрание акционеров, которое избирало директоров и определяло порядок распределения прибыли. Однако на предложение правительства никто не откликнулся и ни одной акции выкуплено не было2.

То же повторилось в 17403 и 1741 гг. Некоторые ученые придерживаются по этому поводу мнения, что крупные капиталисты того времени были поставлены в исключительно привилегированное положение, их свобода была чрезмерной, по существу безответственной. Смысла объединяться не было4.

Трудно не согласиться с А.И. Каминкой, который пришел к выводу, что деятельность компаний не всегда согласовывалась с интересами народного хозяйства и часто превращалось в эксплуатацию со стороны крупных собственников того времени. Это происходило за счет злоупотребления тем исключительно привилегированным

1Ñì.: Полное собрание законов Российской Империи. Т. 10. ¹ 7906. Собр. третье. СПб., 1907.

2Ñì.: Кашанина Т.В. Óêàç. ñî÷. Ñ.137.

3Ñì.: Полное собрание законов Российской Империи. Т. 11. ¹ 8234. Собр. третье. СПб., 1907.

4Ñì.: Каминка А.И. Акционерные компании. Т. 1. СПб., 1902. С. 341.

28

положением, в котором находились предприниматели из-за отсутствия сдерживающих норм и правил в законодательстве тех лет.

Первым реализованным проектом по созданию акционерных обществ в России стала учрежденная при Елизавете Петровне 27 февраля 1757 г. «Российская, торгующая в Константинополе компания»1. Одной из исключительных особенностей этой компании явилось то, что увеличение капитала предполагалось путем распределения новых акций среди акционеров. Но при этом акции были свободно отчуждаемы.

Работа «Российской, торгующей в Константинополе компании» строилась по принципам голландской Ост-Индской компании с незначительной законодательной регламентацией. Общее собрание участников избирало и смещало должностных лиц, определяло порядок распределения прибыли, принимало решение об открытии новых представительств компании, решало вопрос об изменениях и дополнениях в учредительный договор. Из числа акционеров избирался совет директоров, который и осуществлял текущее управление компанией. Но система управления акционерными обществами в законодательном порядке еще не была установлена — вопросы, связанные со структурой органов управления, порядком волеизъявления акционеров и т.д., решались самими акционерами.

Учредителями «Российской, торгующей в Константинополе компании» были составлены «особые договорные кондиции», которые по своей правовой природе напоминают нормы устава общества, увеличивающие объем полномочий совета директоров.

На наш взгляд, создание такого института, как совет директоров, и принятие «договорных кондиций» было обусловлено тем, что для эффективного управления акционерным обществом необходимы были постоянный контроль и возможность принятия важных решений в максимально короткие сроки, что, естественно, практи- чески невозможно в случае с общим собранием акционеров.

«Российская, торгующая в Константинополе компания» просуществовала до 1762 г. и внесла большой вклад в формирование принципов акционерного права2.

В последующие годы были учреждены еще несколько подобных акционерных обществ: в 1758 г. была учреждена «Компания Персидского торга», в 1762 г. — Акционерный эмиссионный банк, в 1782 г. в Петербурге создается компания для строительства кораблей, а 1794 г. учреждена «Российско-Американская компания».

1Ñì.: Полное собрание законов Российской Империи. Т. 14. ¹ 10694. Собр. третье. СПб., 1907.

2Ñì.: Каминка А.И. Акционерные компании. Т. 1. С. 341.

29

Следующим толчком для развития акционерных отношений стал ряд указов и манифестов императора Александра I. Первым из них был указ от 6 сентября 1805 г., согласно которому акционеры обанкротившихся судостроительных компаний больше не несли личной ответственности за долги предприятия, т.е. перед кредиторами общество отвечало лишь своим собственным складочным капиталом. Данный манифест ввел в законодательство один из важнейших принципов акционерного права — ограниченную ответственность акционера: «акционерная компания отвечает одним складочным капиталом, и, следовательно, ни один из акционеров ее при неудачах не теряет свыше положенного в компанию капитала» 1.

В 1807 г. выходит манифест «О дарованных купечеству новых выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий»2. В манифесте делалась попытка установить отличие акционерной компании от других организационных форм и предусматривалось создание трех видов товариществ: полное товарищество, товарищество на вере и товарищество по участкам.

Здесь надо отметить, что отнесение акционерного общества к товариществам основывалось на общем принципе формирования компании: акционерные общества, как и товарищества, создаются путем договора между несколькими лицами для достижений хозяйственной цели. Это можно объяснить тем, что в момент появления этих принципов акционерных компаний в современном их понимании не существовало. Манифестом регламентировался порядок учреждения акционерного общества (на его создание требовалось согласие императора) и закреплялся принцип невмешательства в частные дела. Членом акционерного общества мог стать любой желающий вне зависимости от сословной принадлежности.

Следует отметить, что в указе 1807 г. не давалось понятие акционерной компании, не нашли своего отражения права и обязанности, порядок формирования, компетенция органов управления акционерным обществом. Поэтому можно сделать вывод, что в России начала XIX в. все еще не было сформировано единых, законодательно закрепленных принципов акционерного права, что в значительной степени мешало развитию акционерных компаний.

6 декабря 1836 г. император Николай I подписал «Положение о компаниях на акциях»3. Это Положение достаточно детально регламентировало деятельность акционерных компаний и в значитель-

1Ñì.: Полное собрание законов Российской Империи. Т. 28. ¹ 21900. Собр. третье. СПб., 1907.

2См.: Там же. Т. 32. ¹ 22418. Собр. третье. СПб., 1907.

3См.: Там же. Т. 11. ¹ 9763. Собр. третье. СПб., 1907.

30