Акционерные общества как субъекты административного права. Монография

нистративно-правового регулирования деятельности акционерных обществ находятся в постоянном движении. При этом, как нами уже отмечалось ранее, происходит постоянное сближение многих правовых конструкций. Страны Европейского Союза постоянно заимствуют что-то из американского права, а США, в свою оче- редь, перенимает опыт французского и немецкого законодательства об акционерных обществах. Российская Федерация является неотъемлемой частью мировой экономики, и следование передовому опыту зарубежных стран является вполне оправданным и жизненно необходимым явлением.

Глобализация законодательства является бесспорным фактом, и встраивание России в мировую экономику жизненно важно для развития полноценной экономики государства. Соответственно изменение внутреннего законодательства России и сближение его с законодательством ЕС и США является необходимой задачей, способной повысить качество принимаемых законов в целом. Но важно учитывать, что способность закона наиболее эффективно регулировать общественные отношения зависит от целого ряда факторов, как внутренних, вытекающих из самого закона, так и внешних, т.е. условий, в которых он будет реализовываться. Наиболее важными факторами являются качество и глубокий уровень проработанности концепции закона, так как при подготовке ошибочной концепции закона законодатель может не только не достигнуть желаемого результата, но и вызвать негативные последствия.

Так, одним из самых важных новшеств Концепции и одновременно самой главной ошибкой законодателя, по нашему мнению, является предложение установить минимальный уставный капитал для акционерных обществ в размере 2 млн руб. Главным аргументом в пользу увеличения уставного капитала называется обеспечение защиты прав кредиторов в случае банкротства общества.

Мы провели анализ судебной практики по данному вопросу за последние 10 лет. Но, к сожалению, в судебной практике нет ни одного дела, где кредиторы обращали бы взыскание на уставный капитал должника-организации при ведении процедуры банкротства1. В данном случае причиной отсутствия подобного рода судебной практики можно назвать неверие кредиторов в уставный капитал общества. Чаще всего оплата уставного капитала — это просто формальность, сразу после регистрации компании внесенные деньги или имущество уйдут на сторону, по существу, обратно тому, кто их и внес.

Также нами был проведен анализ судебной практики банкротства крупных акционерных обществ (банков, кредитных организа-

1 См. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 29 мая 2008 г. по делу ¹ А11-8337/2007-К1-140Б/7Б; определение ВАС РФ от 18 мая 2010 г. ¹ ВАС6125/10 по делу ¹ А51-14241/2008-15-115/35б.

81

ций, участников рынка ценных бумаг и т.п.)1. Следует отметить, что мы анализировали дела по банкротству публичных акционерных обществ, имеющих большой уставный капитал, оплаченный различного рода имуществом частных лиц. Данные организации находились под пристальным вниманием ФСФР, прошли аудит и сдали отчетность об уровне достаточности капитала, величине резервов на покрытие сомнительных ссуд и иных активов. Но, как и в случаях с небольшими организациями, при процедуре банкротства никакая достаточность собственного капитала и большой размер уставного капитала не защищают интересов кредиторов.

Например, в ЕС несколько лет назад рассматривался вопрос об отказе от уставного капитала, но после длительного обсуждения от этой идеи было решено отказаться, и в ряде стран были приняты законы, позволяющие создавать фирмы с уставным капиталом в размере 1 евро с последующей оплатой в полном объеме. Однако в ЕС даже не рассматривается вопрос о повышении уставного капитала. Ведь высокий уровень уставного капитала может стать серьезным препятствием для создания малого бизнеса и в значительной степени затормозить развитие экономики и создание новых рабочих мест.

К сожалению, российские законодатели, решая важные задачи посредством действенных, по их мнению, юридических решений, зачастую могут нанести непоправимый ущерб экономике государства. Повышая уставный капитал, законодатель повышает входной барьер для ведения бизнеса. Понятно, что от такого решения страдают не только недобросовестные предприниматели, но и в первую очередь законопослушные граждане, намеревающиеся создать бизнес. Подобного рода входной барьер становится для них непреодолимым препятствием.

Как обозначил в своей речи на бизнес-саммите «Группы двадцати» в Сеуле Д.А. Медведев, «очевидно, что именно малый бизнес, который позволяет начать собственное дело, может смягчить последствия кризиса, обеспечить дополнительную занятость и рост производства. То есть обеспечить потребительский спрос на рынке и сыграть главную роль в стимулировании экономического роста — того, что нам сейчас так не хватает в масштабах глобальной экономики и экономики отдельных стран.

Поэтому нам нужно пытаться не просто восстановить прежние условия функционирования малых и средних предприятий, но и сформировать для них более благоприятную среду.

Правительства в этом плане должны больше внимания уделять вопросам улучшения предпринимательского климата, оптимизации условий ведения бизнеса, снижения административных барьеров,

1 См. решение Арбитражного суда г. Москвы от 24 мая 2011 г. по делу ¹ А40- 22551/11-4-110Б, решение Арбитражного суда г. Москвы от 7 декабря 2010 г. по делу ¹ А40-119763/10-73-565.

82

предоставлять преференции, которые будут осваиваться малыми и средними компаниями для создания передовых технологий»1.

Вряд ли под улучшением предпринимательского климата и снижением административных барьеров наш президент подразумевал увеличение размера минимального уставного капитала ОАО в 20 раз. И явно, что подобного рода действия законодателя не повлияют в положительную сторону на оптимизацию условий ведения бизнеса в России, в том числе деятельность акционерных обществ.

По нашему мнению, если государство намерено защищать права кредиторов, то более целесообразно было бы сосредоточиться законодателю на проработке и более тщательном анализе законодательства о банкротстве2, раскрытии информации акционерными обществами и правовом регулировании деятельности субъектов административного контроля, осуществляющих надзор над акционерными обществами.

Âрамках рассмотрения механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ наиболее важным является общий анализ государственных органов, задействованных в управлении акционерными обществами, которые не уча- ствуют в регулировании других коммерческих организаций и контроле за отдельными видами деятельности. (Подробному же анализу субъектов административно-правового регулирования, осуществляющих контроль за деятельностью акционерных обществ, будет посвящен отдельный параграф.)

Âнастоящее время доминирующим государственным органом, осуществляющим контроль за деятельностью акционерных обществ, является Федеральная служба по финансовым рынкам (далее — ФСФР).

Последнее время ФСФР России подвергается серьезному реформированию. Так, например, в 2010 г. планировалось упразднить ФСФР и передать ее функции создаваемой Федеральной финансовой службе. Но в 2011 г. указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации»3 было решено присоединить Федеральную службу страхового надзора (далее — ФССН) к Федеральной службе по финансовым рынкам и передать ФСФР все функции ФССН.

Указом предусмотрено, что Министерство финансов Российской Федерации осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию

âсфере финансовых рынков. В данном случае мы видим, что законодатели пошли по пути разделения надзора и нормативноправового регулирования.

1Ñì.: Ðå÷ü Президента Д.А. Медведева на бизнес-саммите «Группы двадцати» в Сеуле. Режим доступа: URL: www.президент.рф/новости/9480

2В данном случае имеется в виду банкротство акционерных обществ, банкротство ООО не рассматривается.

3Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 10. Ñò. 1341.

83

По нашему мнению, подобного рода разделение полномочий по регулированию финансового рынка между ФСФР и Минфином является нерациональным и практически поставит «крест» на создаваемом мегарегуляторе — ФСФР. В случае получения Минфином нормотворческой функции за ФСФР фактически сохранятся лишь функции надзора. Для Министерства финансов приоритетной зада- чей является исполнение бюджета, но никаким образом не регулирование финансового рынка, и наделение его подобного рода полномочиями приведет к бюрократизации, потере оперативности и гибкости принятия жизненно важных решений. В то время как опыт зарубежных стран показывает, что подобного рода мегарегулятор должен обладать независимостью и достаточно гибкой организационной структурой.

На наш взгляд, функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков должны быть закреплены за ФСФР. После окончательного проведения присоединения ФССН Федеральная служба по финансовым рынкам должна в первую очередь сосредоточиться на всестороннем и объективном анализе текущего состояния финансового рынка, выработке на его (анализа) основе перво- очередных, среднесрочных и длительных программ по консолидации всех сегментов финансовой системы РФ. Особое внимание при этом необходимо уделить системным пробелам в межведомственном регулировании, а также качеству законов, принятых в период с 2004 по 2011 г. Не секрет, что значительная часть из них не является законами прямого действия, что создает коррупционные риски и питательную среду для развития бюрократической системы, а не самого финансового рынка.

Реализация названных нами предложений (предоставление ФСФР полномочий по выработке государственной политики и нор- мативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков) дала бы ФСФР полномочия, сходные с регулирующими органами западных стран. Но эффективный контроль за деятельностью акционерных обществ не возможен без слаженной и скоординированной работы федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»1 Правительство РФ осуществляет полномочия в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. Кроме того, оно обеспечивает принятие мер по проведению единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также по регулированию исключи- тельно рынка ценных бумаг. Статьей 42 ФЗ «О рынке ценных бумаг» определены функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, одной из которых является коорди-

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 51. Ñò. 5712.

84

нация деятельности федеральных органов власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

Здесь важно отметить, что положением «О Федеральной службе по финансовым рынкам»1 за ФСФР такие полномочия не закреплены.

В настоящее время ФСФР не осуществляет деятельность по координации (отсутствуют планы, программы, приказы и т.д.) федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

Тут важно отметить, что полномочия по регулированию и надзору за деятельностью российского финансового рынка распределены между несколькими ведомствами. Большую часть функций в сфере административного регулирования деятельности акционерных обществ выполняет ФСФР, однако определенные полномочия по контролю над финансовыми рынками есть у Минфина России, в некоторых случаях у Центробанка, ФАС, ФНС, а также у других государственных органов. При этом ни с одним регулятором финансового рынка у ФСФР нет соглашения о взаимодействии.

Таким образом, сложилась раздробленность регулирования, в результате которой отсутствует единая система мониторинга, охватывающая все сегменты деятельности акционерных обществ и функционирования финансового рынка.

С учетом вышеизложенного, на наш взгляд, в целях дальнейшего развития законодательства об акционерных обществах, а также оптимизации процессов принятия решений по вопросам стратеги- ческого развития финансового рынка было бы целесообразно дополнить п. 5 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам подп. 5.15, изложив его в следующей редакции:

«5.15. Разрабатывает основные направления развития рынка ценных бумаг и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг».

Единство всех элементов механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ достигается путем выделения среди государственных органов ФСФР как особого регулятора, осуществляющего контроль над акционерными обществами. Последние результаты административной и корпоративной реформ ясно показывают, что значение ФСФР будет только возрастать. Однако осуществлять контроль за деятельностью акционерных обществ невозможно только путем совершенствования структуры и полномо- чий государственных органов, являющихся одним из элементов механизма административно-правового регулирования. Эти органы выполняют регулятивную функцию в совокупности со всеми другими средствами юридического воздействия. Именно поэтому необходимо говорить о механизме административно-правового регулирования как о совокупности юридических средств.

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 27. Ñò. 2780.

85

Наличие юридических процедур является характерной особенностью рассматриваемого нами механизма и имеет для него особое значение.

Для механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ юридические процедуры имеют сквозное значение, так как они обеспечивают действие трех блоков названного механизма — регулятивного, охранительного, правотворческого.

Юридические процедуры представляют собой систему, которая: а) ориентирована на достижение конкретного правового резуль-

тата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов по-

ведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отношениями;

в) обладает моделью (программой) своего развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне;

г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии;

е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения1.

За последнее время в законодательство были внесены существенные изменения, затрагивающие юридические процедуры механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ. «В значительной степени эти изменения коснулись порядка информационного сопровождения деятельности эмитентов ценных бумаг — раскрытия информации»2. Так, к примеру, в подготовленной Концепции развития гражданского законодательства раскрытию информации акционерными обществами отводится одно из центральных мест. Эта идея, на наш взгляд, заслуживает поддержки, поскольку ее реализация будет в большей степени способствовать обеспечению прав акционеров.

Полное раскрытие информации жизненно важно для оживления внутреннего инвестиционного климата. Оно будет способствовать решению следующих задач:

ξпредоставлению инвесторам и кредиторам информации, необходимой для принятия взвешенного решения;

ξзащите кредиторов от мошенничества, поскольку создаст препятствия случаям использования конфиденциальной информации инсайдерами и разрешит проблему конфликта интересов, обеспечивая контроль за действиями руководства общества;

ξпозволит осуществлять контроль за деятельностью акционерных обществ со стороны государственных органов.

1Ñì.: Протасов В.Н. Теория государства и права. М., 2009. С. 124.

2Ñì.: Агенорова-Папуловская À. АО стремятся к раскрытию // ЭЖ-Юрист. 2011. ¹ 17. С. 15.

86

Статья 92 ФЗ «Об акционерных обществах» предусматривает обязанность ОАО раскрывать:

ξгодовой отчет общества, годовую бухгалтерскую отчетность;

ξсообщение о проведении общего собрания акционеров;

ξпроспект эмиссии акций общества в случаях, предусмотренных правовыми актами РФ;

ξиные сведения, определяемые органами исполнительной вла-

сти по рынку ценных бумаг.

Основные требования к раскрытию информации определены в ст. 30 ФЗ «О рынке ценных бумаг»1 и принятом на ее основе «Положении о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг2, утвержденном приказом ФСФР России от 10 октября 2006 г. ¹ 06—117/пз-н.

Следует отметить, что из общего количества административных дел на статьи за нарушение требований законодательства, касающихся предоставления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг, приходится 64,7%3.

С учетом практики раскрытия информации и анализа наиболее часто совершаемых административных правонарушений при раскрытии информации, на наш взгляд, было бы целесообразно предусмотреть в Концепции следующий комплекс мер.

1.В настоящее время инвесторы и кредиторы при анализе инвестиционной привлекательности и анализе кредитоспособности акционерного общества, помимо официально публикуемой информации обществом, обращают внимание на инвестиционные меморандумы. Учитывая это, было бы целесообразно, по аналогии с европейским правом, закрепить в Федеральном законе «Об акционерных обществах» требование о раскрытии широкой публике информации, содержащейся в инвестиционном меморандуме, и обязательной регистрации меморандумов в ФСФР. С этой целью, на наш взгляд, целесообразно п. 1 ст. 92 ФЗ «Об акционерных обществах» дополнить словами «инвестиционный меморандум».

2.Одним из эффективных способов повышения качества раскрытия информации может стать наделение фондовых бирж полномочиями осуществлять контроль над раскрываемой информацией

âустановленный ФСФР срок.

3.В соответствии с Положением о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг при опубликовании информа-

1Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 17. Ñò. 1918.

2Ñì.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. ¹ 4.

3Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности в 2008 г. действующего законодательства и нормативной правовой базы о финансовом рынке и рынке ценных бумаг в целях стабилизации финансовой системы в Федеральной службе по финансовым рынкам, в Министерстве финансов Российской Федерации (по запросу)» // Бюллетень Счетной палаты. 2010. ¹ 1 (145). С. 97.

87

ции в сети Интернет акционерное общество обязано обеспечить свободный и необременительный доступ к информации, публикуемой на сайте. По нашему мнению, было бы целесообразным создать подконтрольный ФСФР, единый интернет-портал для раскрытия информации. В таком случае работникам ФСФР было бы проще проверять, опубликована ли информация конкретного акционерного общества в Интернете. Также акционеры и инвесторы без труда смогут получить всю интересующую их информация на одном сайте, не тратя время на поиск.

4. Выполнение требований по раскрытию информации, содержащейся во внутренних корпоративных документах, стало бы более эффективным, если бы профессиональная организация имела полномочия определять, должна ли раскрываться та или иная информация, и следила за качеством раскрываемой информации. Подобного рода функции могли бы взять на себя саморегулируемые организации. В уставах акционерных обществ может быть предусмотрено, что в случае возникновения спора между акционером, желающим получить определенную информацию, и акционерным обществом, отказывающим акционеру, спор передается на рассмотрение соответствующей организации, которая и определяет необходимость предоставления акционеру запрашиваемой им информации.

Таким образом, подводя итог проведенного исследования механизма административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ, можно сделать следующие выводы.

1.Механизм административно-правового регулирования деятельности акционерных обществ представляет собой упорядоченную совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих административ- но-правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения, представляющие повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, или стадий, в соответствии с целями, задачами и функциями регулирования деятельности акционерных обществ.

2.Составляющими элементами механизма административно-пра- вового регулирования деятельности акционерных обществ являются:

ξ нормы права; ξ государственные органы, осуществляющие контроль над ак-

ционерными обществами; ξ юридические процедуры.

3.В целях недопущения дополнительных препятствий для развития малого бизнеса не увеличивать размер минимального уставного капитала акционерных обществ, как это предусмотрено п. 4.2.2 Концепции развития гражданского законодательства.

4.В целях совершенствования системы регулирования финансового рынка:

ξ передать ФСФР функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в

88

сфере финансовых рынков, а также полномочия по осуществлению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг.

Для реализации данного предложения предлагаем дополнить п. 5 положения «О Федеральной службе по финансовым рынкам» подп. 5.15, изложив его в следующей редакции:

«5.15. Разрабатывает основные направления развития рынка ценных бумаг и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам регулирования рынка ценных бумаг»;

ξзакрепить требование о раскрытии информации, содержащейся в инвестиционном меморандуме акционерных обществ, и их обязательной регистрации в ФСФР. Для реализации данного предложения предлагаем п. 1 ст. 92 ФЗ «Об акционерных обществах» дополнить словами «инвестиционный меморандум»;

ξнаделить фондовые биржи полномочиями по осуществлению контроля над раскрываемой информацией акционерными обществами;

ξобязать акционерные общества раскрывать информацию, подлежащую публикации в Интернете на едином сайте ФСФР, без обязательной публикации на сайтах самих обществ;

ξнаделить аттестованные ФСФР саморегулируемые организации полномочиями по определению необходимости раскрытия информации, содержащейся во внутренних корпоративных документах, в случае возникновения спора между акционерным обществом и акционером по раскрытию информации.

2.2.Акционерное общество как участник административных правоотношений

Значение акционерных обществ в экономике любого государства достаточно велико. Как отмечал в свое время И. Соколов, «вполне понятно, что на предприятиях, внедряющих акционерные отношения, выше производительность труда, производственная и трудовая дисциплина. Вот почему использование акционерной формы является эффективным способом решения проблемы убыточных государственных предприятий»1. Акционерная форма объединения капитала представляет собой наиболее совершенный правовой механизм по организации экономики на основе объединения имущества юридических и физических лиц. Акционерное общество в государстве с рыночной экономикой выполняет функ-

1 Ñì.: Соколов И. Акционерные общества и экономическая реформа // Советская юстиция. 1990. ¹ 2. С. 21.

89

цию объединения капиталов, причем не только денежных, но и имущественных средств1.

Еще в 1867 г. Карл Маркс отметил, что «мир до сих пор остался бы без железных дорог, если бы приходилось дожидаться, пока накопление не доведет некоторые капиталы до таких размеров, что они могли бы справиться с постройкой железных дорог. Напротив, централизация посредством акционерных обществ осуществила это в один миг»2.

Изучение особенностей акционерных обществ как объекта ад- министративно-правового регулирования актуально как в теорети- ческом, так и практическом плане, поскольку позволяет выявить существенные недостатки в реализации правовых норм, регулирующих соответствующие общественные отношения, и на базе проведенного анализа выработать наиболее эффективные способы совершенствования действующего законодательства.

Анализ преимуществ акционерных обществ по сравнению с другими организационно-правовыми формами, выявление существенных и отличительных особенностей, характеризующих акционерные общества, рассмотрение характерных признаков акционерных обществ как юридических лиц, анализ существующих способов управления деятельностью акционерных обществ и присущих данным способам недостатков позволят более глубоко изучить администра- тивно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ.

Процесс административно-правового регулирования предполагает существование двух сторон: субъекта правового регулирования и объекта правового регулирования. В нашем исследовании объектом административно-правового регулирования выступают акционерные общества.

Акционерные общества вступают в административные правоотношения в процессе их создания при осуществлении коммерческой деятельности, при исполнении публичных обязанностей, а также в случае совершения правонарушений. Возникновение общих административных правоотношений обусловлено наделением акционерного общества правами и обязанностями коммерческой организации. Особая роль акционерного общества как объекта акционерного правоотношения требует тщательного анализа его правового ста-

1На основании п. 2 ст. 34 ФЗ «Об акционерных обществах» оплата акций, распределяемых среди учредителей общества при его учреждении, дополнительных акций, размещаемых посредством подписки, может осуществляться деньгами, ценными бумагами, другими вещами или имущественными правами либо иными правами, имеющими денежную оценку. Форма оплаты акций общества при его учреждении определяется договором о создании общества, дополнительных акций — решением об их размещении. Оплата иных эмиссионных ценных бумаг может осуществляться только деньгами. Устав общества может содержать ограничения на виды имущества, которым могут быть оплачены акции общества.

2Ñì.: Маркс К., Энгельс Ф. Ñî÷. 2-å èçä. Ò. 23. Ñ. 642.

90