Финансовые основы деятельности государственных и муниципальных организаций. Учебное пособие

МАГИСТРАТУРА

_____________________________________________________________________________

ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

для обучающихся по направлению подготовки 38.04.08 «Финансы и кредит»,

магистерская программа «Корпоративные и государственные финансы»

Ставрополь

2023

1

УДК 336:658.115(076) ББК 65.261.5я73

Ф591

Авторский коллектив:

кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела ФГБОУ ВО СтГАУ Р. И. Сафиуллаева; доктор экономических наук, профессор кафедры финансов, кредита и страхового дела ФГБОУ ВО СтГАУ Л. В. Агаркова; кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела ФГБОУ ВО СтГАУ И. И. Глотова; кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела ФГБОУ ВО СтГАУ Е. П. Томилина; кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела ФГБОУ ВО СтГАУ Ю. Е. Сизон; кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, кредита и страхового дела ФГБОУ ВО СтГАУ О. Н. Углицких

Финансовые основы деятельности государственных и Ф591 муниципальных организаций : учебное пособие / Р. И. Сафиуллаева, Л. В. Агаркова, И. И. Глотова и др. ;

Ставропольский гос. аграрный ун-т. – Ставрополь, 2023. – 64 с.

Вучебном пособии раскрываются особенности функционирования

ипорядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных организаций. Представлен финансовый механизм планирования деятельности организаций различных типов.

Подготовлено в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта высшего образования и предназначено для лиц, обучающихся по направлению подготовки 38.04.08 «Финансы и кредит».

УДК 336:658.115(076) ББК 65.261.5я73

© ФГБОУ ВО Ставропольский государственный аграрный университет, 2023

2

3

ПРЕДИСЛОВИЕ

__________________________________________________________

Государство играет важную роль в каждодневной жизни людей. Социально-экономическая политика государства опреде- ляет уровень и качество жизни населения, обеспеченность его работой, общественными благами и их доступностью. Важную роль в обеспечении функций государства играют учреждения, создаваемые им для выполнения социально значимых функций по предоставлению населению гарантированных Конституцией услуг в сфере образования, здравоохранения, духовного и куль- турного развития.

Врезультате проведенной в России реформы бюджетного сектора были созданы новые типы государственных и муници- пальных учреждений, осуществлен переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг на основе субсидии. В результате суще- ственно изменился механизм финансового обеспечения выпол- нения функций и предоставления услуг учреждений; разработа- ны инструменты бюджетирования, ориентированного на резуль- тат. В каждой отрасли функционирования государственных и муниципальных учреждений разрабатываются и внедряются новые финансовые и бюджетные и инструменты, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств и повышение качества оказываемых услуг.

Таким образом, развитие финансов, экономики, бюджет- ной системы государства определяется, в том числе, знаниями, умениями и навыками специалистов в вопросах организации финансов государственных и муниципальных учреждений. В этой связи дисциплина «Управление финансами государствен- ных и муниципальных организаций» имеет большое значение для получения студентами более глубоких теоретических и прак- тических познаний в сфере финансов учреждений, с целью их последующего применения в профессиональной деятельности.

Всодержательном плане учебное пособие охватывает тео- ретические и практические аспекты организации финансов гос- ударственных и муниципальных учреждений.

4

ТЕМА 1. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

1.1 Сущность и задачи реформы учреждений бюджетной сферы

Реформа государственного сектора экономики в России продолжается с середины 2000-х годов. Причин для реформирования сети государственных учреждений было немало, но главная из них – низкая эффективность бюджетных расходов, низкое качество государственных услуг.

Уже в начале 2000-х годов стало очевидно, что одной из главных проблем в финансировании бюджетных расходов является отсутствие зависимости результатов деятельности бюджетных учреждений от объемов их финансирования. Более того, никакой оценки результативности расходов вообще не производилось, следствием чего стала перегруженность бюджетной системы расходами, не дававшими должной социально-экономической отдачи.

Так, например, рост расходов на здравоохранение не сопровождался снижением смертности по различным классам заболеваний. Кроме собственно проблемы отсутствия целевой направленности расходов, возникала также проблема прозрачности использования учреждениями внебюджетных доходов от платных услуг. Попытки сделать эти доходы более прозрачными путем перевода учреждений на кассовое обслуживание в казначейство решило проблему лишь отчасти, поскольку излишняя централизация управления ресурсами учреждений приводит к выводу таких доходов в тень.

Накопившиеся в бюджетной сфере проблемы привели к принятию 22 мая 2004 года Концепции реформирования бюджетного процесса на 2004–2006 гг. (Постановление Правительства РФ № 249) в качестве одного из главных приоритетов был установлен переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), которое предполагает распределение бюджетных ресурсов с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства.

Реформирование учреждений бюджетной сферы происхо- дило поэтапно.

а) первый этап - (2000-2003 гг.) - разработка законода- тельной базы увеличения разнообразия форм организаций от-

5

раслей социальной сферы. На этом этапе была намечена страте- гическая линия на повышение экономической самостоятельно- сти части государственных и муниципальных некоммерческих организаций, обозначилась тенденция формирования конку- рентных механизмов выделения бюджетных средств на оказа- ние социально значимых услуг;

б) второй этап - (2004-2006 гг.) - разработка законода- тельной базы увеличения разных типов государственных и му- ниципальных учреждений. Данный этап длился вплоть до 3 но- ября 2006 г., когда был принят Федеральный закон №174 «Об автономных учреждениях». На втором этапе был поставлен ак- цент в работе над законопроектами, предусматривающими вве- дение специализированной государственной (муниципальной) некоммерческой организации и государственной (муниципаль- ной) автономной некоммерческой организации.

Бюджетное финансирование деятельности стало лишь од- ной из возможных форм государственного участия в предостав- лении социально значимых услуг. Были созданы бюджетные ин- струменты привлечения частных организаций к оказанию таких услуг;

в) третий этап - (2006-2010 гг.) - реализация Федерально- го закона «Об автономных учреждениях». В течение третьего этапа реструктуризации статус автономного учреждения полу- чили только 3,8 % учреждений субъектов РФ и 1,5 % муници- пальных учреждений социальной сферы. На федеральном уровне было создано не более 20 автономных учреждений, то есть реструктуризация, по существу, так и не была начата. Та- ким образом, нормативно правовая база, регулирующая вопро- сы создания и деятельности автономного учреждения, представ- ляла собой сложную многоуровневую систему, что уже само по себе обусловило длительность времени ее формирования;

г) четвертый этап (после 2011 г.) – реализация Федераль- ного закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее Закон № 83-ФЗ).

Общепризнанным в мировой практике является подход к обеспечению качества бюджетных услуг и результативности расходов путем внедрения конкуренции за бюджетные средства в тех сферах, где это возможно. Наличие конкуренции рождает определенные стимулы для руководителей учреждений к формированию устойчивого контингента получателей услуг, для чего, несомненно, нужно повышать их качество.

6

Задачи реформы 2004–2006 гг.:

–реструктуризация учреждений государственного сектора;

–реформирование и модернизация системы бюджетного учета и отчетности;

–внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в практику финансирования расходов;

–внедрение в бюджетный процесс процедуры оценки эффективности бюджетных расходов;

–переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов;

–введение публичного порядка раскрытия информации по доходам и расходам государственных учреждений, их платных услугах, сокращение взяточничества в учреждениях бюджетной сферы.

Первым витком в реализации этой концепции стало принятие Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. Данный закон определил новые возможности функционирования для учреждений бюджетной сферы путем создания или реорганизации их в новый тип государственного учреждения – автономную организацию. Таким образом, в результате принятия закона все государственные учреждения разделились на два типа: бюджетные и автономные. Главным достижением данного закона стало расширение круга вопросов, которые самостоятельно смогут решать автономные учреждения, а также конкурентный характер предоставления бюджетных средств. Последнее стало возможным путем изменения подхода к финансированию таких учреждений – не в виде бюджетных ассигнований, а выделения субвенций на выполнение государственного задания. Конкретные особенности автономных учреждений будут рассмотрены далее.

Вторым этапом в реформировании системы государственных (муниципальных) учреждений стало принятие Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи

ссовершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г. Результатом принятия данного закона стало еще одно разделение бюджетных учреждений на бюджетные и казенные учреждения. В соответствии с новым законом полномочия бюджетных учреждений по ведению предпринимательской деятельности и

7

управлению имуществом были расширены, в то время как для нового типа учреждений – казенных – наоборот, ограничены.

Однако основной смысл закона заключается не просто в изменении типов учреждений, а в кардинальной перестройке системы финансирования учреждений. Взамен сметного финансирования бюджетные и автономные учреждения теперь получают государственное задание, финансируемое путем предоставления субсидий. Были расширены права таких учреждений по получению доходов от приносящей доход деятельности и исключение полученных доходов из государственного задания.

Таким образом, основной смысл нововведений заключался в создании стимулов для государственных (муниципальных) учреждений по сокращению издержек, привлечения внебюджетных источников и повышения эффективности их деятельности. В ходе реформы органам государственной и муниципальной власти предстояло оценить целесообразность преобразования учреждений из одного типа в другой. Поэтому главной проблемой стало выделение критериев, на основе которых определялась целесообразность перехода.

Для решения этой проблемы в соответствии с требованиями Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.10 разработаны Методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности, утвержденные Распоряжением Правительства РФ № 1505-р от 07.09.2010 (далее – Методические рекомендации). Данные рекомендации устанавливают критерии для оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения. В числе таких критериев обозначены:

–может ли учреждение осуществлять функции органа государственной власти (органа местного самоуправления). Если учреждение выполняет такие функции, то оно может быть создано только как казенное учреждение.

–сфера деятельности учреждения. Так, автономное учреждение может создаваться в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Для бюджетных учреждений сферы деятельности не ограничены, однако в качестве приоритетов Закон № 83-ФЗ от 08.05.10 устанавливает те же сферы, что и для автономных учреждений.

8

Для казенных учреждений перечень видов деятельности установлен законодательно, а, кроме того, рекомендовано создавать в виде казенных учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности. Методическими рекомендациями также установлены дополнительные критерии для принятия решения о переходе на тот или иной тип учреждения – это экономический и управленческий потенциал учреждения. Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения включает в себя следующие показатели:

а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный год и 2 предыдущих года;

б)средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный год и 2 предыдущих года;

в) средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный год и 2 предыдущих финансовых года;

г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный год и 2 предыдущих финансовых года;

д) средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный год и 2 предыдущих года;

е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения (за исключением административно - управленческого персонала) к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих финансовых года.

Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения включает в себя такие показатели, как:

а) способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно- управленческую и финансово-хозяйственную деятельность после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления);

9

б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;

в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

г) наличие программы развития автономного учреждения. Методические рекомендации устанавливают, что чем выше управленческий и экономический потенциал учреждения, тем более предпочтительным является его переход на систему финансирования путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.

1.2 Понятие государственных и муниципальных организаций. Специфика финансов государственных и

муниципальных организаций

Финансы государственных и муниципальных учреждений занимают важное место в экономике и финансовой системе лю- бого государства, имея свою специфику организации финансо- вых отношений.

Финансы, в общем смысле представляющие собой экономи- ческие отношения по поводу распределения и перераспределе- ния части валового национального продукта и части националь- ного богатства в целях обеспечения расширенного воспроизвод- ства и удовлетворения социальных и иных потребностей госу- дарства, пронизывают все звенья финансовой системы страны, в том числе, государственные и муниципальные учреждения.

Финансы непосредственно связаны с общественными эко- номическими отношениями в процессе перераспределения и ис- пользования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

При изучении понятия «финансы» и «финансы государ- ственных и муниципальных учреждений» важно знать главное назначение финансов. Финансовые отношения, обеспечиваю- щие создание, распределение, использование, контроль за рас- ходованием денежных доходов и фондов государства, предпри- ятий, учреждений, должны быть ориентированы на оценку ре- зультата, который может быть выражен как в приросте валового внутреннего продукта (ВВП), так и в виде достижения каче- ственных показателей, например, повышение конкурентоспо- собности продукции, качества образования и др.

Финансы государственных и муниципальных учреждений представляют собой экономические отношения, возникающие

10