Финансовые основы деятельности государственных и муниципальных организаций. Учебное пособие

между учреждениями, с одной стороны, и другими субъектами финансовой системы, с другой стороны, по поводу формирова- ния и использования денежных средств государственных и му- ниципальных учреждений для реализации функций государства и предоставления услуг некоммерческого характера.

Государственные и муниципальные учреждения, согласно нормам Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 №7-ФЗ (далее Закон о НКО), являются одной из форм некоммерческих организаций (рис. 1).

Учреждения

Бюджетная Автономная

Казенная

Рисунок 1 – Учреждение как одна из форм некоммерческих организаций в Российской Федерации

В таблице 1 представлена сравнительная характеристика организационно-правового положения учреждений.

Особенности правового положения и финансового обеспе- чения казенных учреждений установлены статьей 161 Бюджет- ного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), определе- ние казенного учреждения содержится в ст. 6 БК РФ.

Финансово-правовые аспекты деятельности бюджетных учреждений установлены статьей 9.2 Закона о НКО. Основы функционирования автономных учреждений определяет Феде- ральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ «Об автономных учре- ждениях».

Казенное учреждение – это государственное или муници- пальное учреждение, осуществляющее оказание государствен- ных или муниципальных услуг, выполнение работ, исполнение государственных или муниципальных функций в целях

11

Таблица 1 - Сравнительная характеристика организационно- правового положения учреждений

12

обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учрежде- ния осуществляется за счет средств бюджета на основании бюджетной сметы. Законом № 83-ФЗ установлено, что статус казенных учреждений на федеральном уровне должны иметь следующие учреждения:

а) воинские части; б) подразделения МВД;

в) специализированные учреждения для несовершеннолет- них, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) психиатрические больницы специализированного типа с интенсивным наблюдением и т.п.

На региональном и местном уровнях отнесение учреждения к тому или иному типу является полномочием высших органов исполнительной власти.

Бюджетное учреждение представляет собой некоммерче- скую организацию, созданную Российской Федерацией, субъек- том Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реа- лизации полномочий органов государственной власти или орга- нов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сфе- рах. Таким образом, перечень сфер, в которых может быть со- здано бюджетное учреждение, не является исчерпывающим.

Автономное учреждение – это некоммерческая организа- ция, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий орга- нов государственной власти, полномочий органов местного са- моуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными закона- ми.

В отличие от бюджетных учреждений, перечень сфер, в ко- торых может создаваться автономное учреждение, является ис- черпывающим. Законодательством предусмотрена возможность создания автономных учреждений в иных сферах только в том случае, если это установлено федеральными законами.

Государственные и муниципальные учреждения, наряду с другими субъектами финансовой системы государства, являют-

13

ся ее частью. Для того, чтобы представить место государствен- ных и муниципальных учреждений в финансовой системе стра- ны, следует вспомнить, что финансовая система – это совокуп- ность определенных сфер финансовых отношений и форм взаи- модействия между ними.

Состав финансовой системы государства представляется многими учеными.

Наиболее распространенной является выделение двух ос- новных сфер финансовой системы государства – централизо- ванные и децентрализованные финансы. Выделим следующие сферы финансовых отношений:

1)общегосударственные финансы;

2)финансы коммерческих и некоммерческих организаций;

3)кредитно-банковская система;

4)система государственных финансовых органов;

5)страхование.

Если представить место государственных и муниципальных учреждений в финансовой системе, то они будут являться ча- стью нескольких сфер финансовых отношений:

-во-первых, финансы государственных и муниципальных учреждений являются частью «финансов коммерческих и не- коммерческих организаций», поскольку представляют собой од- ну из форм некоммерческих организаций;

-во-вторых, следует учитывать, что учредителем (главным распорядителем, распорядителем) бюджетных средств для госу- дарственных и муниципальных учреждений являются органы власти разного уровня. Соответственно, государственные и му- ниципальные учреждения отчасти представляют и сферу обще- государственных финансов;

-в-третьих, с точки зрения бюджетных правоотношений (ст. 221 БК РФ), государственные финансовые органы в Россий- ской Федерации также являются казенными учреждениями, и действуют на основании норм БК РФ, поэтому финансы госу- дарственных и муниципальных учреждений также имеют от- ношение и к системе государственных финансовых органов гос- ударства, равно как и ко всем органам власти.

Органы государственной власти РФ, органы местного само- управления РФ и органы управления государственными вне- бюджетными фондами РФ юридически являются казенными учреждениями. Гражданский кодекс РФ не предусматривает от- дельной организационно-правовой формы для органов власти в нашей стране, помимо казенных учреждений. Дополнительно следует отметить в качестве подтверждения данного вывода п.

14

11 ст. 161 БК РФ, в соответствие с которым все Положения, установленные для казенных учреждений, распространяются на органы власти.

Таким образом, из представленного примера видно, что государственные и муниципальные учреждения являются ча- стью финансовой системы государства, но специфика органи- зации их финансов указывает на их присутствие в нескольких сферах финансовых отношений государства.

Финансовое обеспечение деятельности казенного учрежде- ния осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Казен- ное учреждение имеет право осуществлять приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. При этом доходы, полученные от ука- занной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Законом № 83-ФЗ (часть 1 ст. 31) было определено создание федеральных казенных учреждений путем изменения типа кон- кретного перечня федеральных государственных учреждений.

Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетны- ми средствами через лицевые счета, открытые ему в органах казначейства. Казенное учреждение не имеет права предостав- лять и получать кредиты или займы, приобретать ценные бума- ги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

В процессе планирования бюджетных ассигнований в про- екте бюджета при составлении бюджетной сметы используется государственное (муниципальное) задание.

Согласно БК РФ (ст. 6) государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к соста- ву, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Задание формируется на основе перечня государственных услуг, который утверждается ежегодно. Статья 69.2 БК РФ ука- зывает на элементы государственного (муниципального) зада- ния. Для федеральных органов исполнительной власти задание формируют федеральные органы исполнительной власти; для федеральных служб и агентств – министерства, в ведении кото- рых они находятся; для бюджетных учреждений – главные рас- порядители средств федерального бюджета; для автономных учреждений, созданных на базе федерального имущества, – главные распорядители, осуществляющие функции и полномо-

15

чия учредителей. Срок, на который утверждается государствен- ное (муниципальное) задание, определяется БК РФ (ст. 69.2) и соответствует сроку утверждения соответствующего бюджета.

Показатели государственного или муниципального задания используются в следующих случаях:

а) при составлении проектов бюджетов; б) при составлении бюджетной сметы казенного учрежде-

ния;

в) при определении объема субсидий на выполнение госу- дарственного или муниципального задания бюджетным или ав- тономным учреждением.

В процессе финансирования деятельности казенных учре- ждений в РФ, расходы бюджетов на обеспечение выполнения их функций могут включать в себя следующие направления:

-оплата труда работников казенных учреждений, денежное содержание работников органов государственной власти, орга- нов местного самоуправления, лиц, замещающих государствен- ные должности Российской Федерации, государственные долж- ности субъектов Российской Федерации и муниципальные долж- ности, государственных и муниципальных служащих, иных ка- тегорий работников, командировочные и иные выплаты в соот- ветствии с трудовыми договорами;

-закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государ- ственных (муниципальных) нужд;

-уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

-возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, финансовое обеспечение выполнения которого обеспечивается за счет субсидий из бюджета. Бюджетное учреждение не имеет права отказываться от выполнения государственного (муници- пального) задания. Бюджетное учреждением имеет право вы- полнять работы или оказывать услуги, относящиеся к его основ- ным видам деятельности, сверх установленного государственно- го (муниципального) задания за плату и на одинаковых при ока- зании одних и тех же услуг условиях.

Бюджетное учреждение также имеет право осуществлять иные виды деятельности, которые не относятся к основным в соответствии с учредительными документами. В данном случае должно соблюдаться основное условие - это соответствие до- стижению целей, ради которых создано учреждение. Доходы,

16

полученные от приносящей доход деятельности, и приобретен- ное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятель- ное распоряжение бюджетного учреждения.

Имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Граждан- ским кодексом РФ. Бюджетное учреждение без согласия соб- ственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, а также недвижимым имуществом. Крупная сдел- ка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения.

Бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджет- ными средствами через лицевые счета, открываемые в террито- риальном органе Федерального казначейства или финансовом органе субъекта Российской Федерации, муниципального обра- зования.

Как и бюджетное учреждение, автономное учреждение от- вечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением не- движимого имущества и особо ценного движимого имущества.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем. Финан- совое обеспечение основной деятельности автономного учре- ждения также осуществляется в виде субсидий из соответству- ющего бюджета.

Автономное учреждение не имеет права распоряжаться са- мостоятельно (без согласия учредителя) недвижимым имуще- ством и особо ценным движимым имуществом, которое было за- креплено за ним учредителем или приобретено за счет средств учредителя. Остальным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно со- здано.

Автономное учреждение имеет право открывать счета в кредитных организациях, лицевые счета в территориальных ор- ганах Федерального казначейства, финансовых органах субъек- тов Российской Федерации, муниципальных образований.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.В каких сферах могут быть созданы бюджетные учреждения?

2.Назовите причины реформирования системы

17

государственных (муниципальных) учреждений в РФ.

3.Какие показатели характеризуют экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения?

4.Какие учреждения в обязательном порядке осуществляют свою деятельность в форме казенных?

5.Дайте сравнительную характеристику организационно- правового положения различных типов учреждений.

6.Какие показатели включает в себя управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения?

7.Перечислите нормативно-правовые акты регулирующие деятельность учреждений в Российской Федерации.

18

ТЕМА 2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

2.1 Финансовый механизм государственных и муниципальных учреждений

Финансовое обеспечение деятельности бюджетных и авто- номных учреждений осуществляется на основе государственного (муниципального) задания.

Государственное задание (муниципальное задание) –

документ, устанавливающий требования к объему, качеству, со- ставу, условиям, порядку и результатам оказания государствен- ных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Рос- сийской Федерации.

Формирование задания устанавливается для автономных учреждений с момента их создания в 2007 году, в то время как бюджетные учреждения перешли на данный вид финансирования с момента реформы 2011 года. Для казенных учреждений формирование государственного задания не является обязательным и осуществляется в том случае, если принято соответствующее решение органа власти, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Появление государственного задания, как уже отмечалось ранее, стало одним из этапов бюджетной реформы, направленной на повышение качества бюджетных расходов путем расширения программно-целевого финансирования. Принципиальным отличием государственного задания от сметного порядка финансирования является наличие зависимости объемов финансирования учреждения от показателей эффективности его деятельности.

Следовательно, задание представляет собой ключевой управленческий и мотивирующий инструмент органа государственной (муниципальной) власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и является основой для финансового обеспечения деятельности учреждений.

Формирование государственного задания позволяет решить следующие проблемы:

–отсутствие у учреждений зависимости между объемами финансирования и качеством услуг;

–отсутствие стимулов у государственного (муниципального)

19

учреждения к повышению качества услуг;

–отсутствие стандартов оказания услуг;

–непрозрачный характер деятельности учреждений, отсутствие публичной отчетности;

–неудовлетворенность потребителя качеством услуг в здравоохранении, образовании, других отраслях.

Исходя из этого, основными отличиями государственного задания от традиционной системы финансирования, являются:

- объем задания является переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя.

- финансируется не учреждение, а оказываемые им услуги,

азначит следует уделить особое внимание формированию содержания каждой конкретной услуги (работы).

Законодательство определяет, что государственное (муниципальное) задание формируется учредителем государственного (муниципального) учреждения в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами бюджетного или автономного учреждения. Государственное задание устанавливает показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), а также порядок ее оказания (выполнения).

Главная особенность нового порядка финансирования деятельности бюджетных и автономных учреждений заключается в том, что государственное задание выступает основой для составления проекта бюджета и планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг. Такой подход коренным образом изменяет порядок формирования соответствующего бюджета, а также создает условия для учета показателей реально оказываемых услуг (выполняемых работ) при его формировании. Следовательно, это способствует повышению эффективности бюджетных расходов. Вместе с тем, задание формируется на этапе планирования бюджета с учетом действующих бюджетных ограничений.

Государственное задание формируется на основе ведомственного перечня государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении учреждениями в качестве основных видов деятельности, и показателей качества государственных услуг

20