Финансовое право. Общая часть. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

Глава IV. Финансовый контроль

§1. Понятие, цели и задачи финансового контроля

Одним из важных направлений деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является контроль в финансовой сфере.

Финансовый контроль представляет собой регламентированную правовыми нормами совокупность действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности хозяйствующих субъектов с применением специфических форм и методов его организации.

Как и любая иная стадия управления, финансовый контроль характеризуется следующими элементами:

1.Субъект контроля (тот, кто осуществляет контроль) и субъект принятия решений по результатам контроля. В качестве таковых могут выступать государственные, муниципальные, общественные и иные хозяйствующие субъекты.

2.Объект контроля – то, что подлежит контролю. Это могут быть различные операции, связанные с формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.

3.Предмет контроля – это непосредственно прибыль, доход, налоги, отчисления на различные цели т.д.

4.Цель контроля – содействие в реализации финансовой политики государства, обеспечение законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности. Обеспечение законности имеет конституционную основу (ч.2 ст.15 Конституции) и выражается в соблюдении установленного в области финансовой деятельности правопорядка всеми заинтересованными субъектами. Целесообразность заключается в экономической обоснованности и эффективности осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований.

5.Задачи контроля. Основными задачами финансового контроля

являются:

проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций финансовой деятельности соответствующей своей компетенции;

проверка выполнения гражданами и организациями финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления;

проверка правильности использования государственными и муниципальными организациями денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

проверка правильности совершения финансовых операций и хранения денежных средств организациями;

31

выявление внутренних резервов производства – возможностей повышения рентабельности хозяйства, роста производительности труда, более экономного и эффективного использования материальных и денежных средств;

устранение и предупреждение нарушений финансовой дисциплины.

6.Принципы контроля, к которым относятся:

Принцип законности, т.е. осуществление контроля в соответствии с законодательством; обеспечение охраны законных интересов как государства и общества в целом, так и отдельных граждан, и юридических лиц;

Принцип системности – означает, что при проведении контроля должны рассматриваться полностью все аспекты финансово-хозяйственной деятельности проверяемого во взаимосвязи;

Принцип всеобщности означает, что любая финансовая деятельность, осуществляемая в государстве, должна быть подвержена системному и комплексному контролю с точки зрения законности, целесообразности и эффективности;

Принцип непрерывности, т.е. все объекты контроля должны подлежать постоянному наблюдению. Проверочные мероприятия необходимо осуществлять последовательно и регулярно, в том числе за действиями субъекта, направленными на устранение ранее выявленных нарушений;

Принцип объективности. Оценка деятельности объекта контроля и её результатов осуществляется только на основании проверенных фактов с учетом требований законодательных и иных нормативных актов, регулирующих проверяемую деятельность;

Принцип независимости означает недопустимость положения, при котором на субъект контроля при осуществлении проверочных мероприятий оказывается какое-либо силовое, материальное или моральное воздействие;

Принцип гласности. Результаты контроля должны быть обязательно доведены до субъекта принятия решений по результатам контрольных мероприятий.

Принцип эффективности означает, что результаты контроля должны обеспечивать полноту выявления нарушений, своевременность выявления таких нарушений, установление причин нарушений, установление виновных лиц, а также помощь в разработке профилактических мер;

Принцип ответственности лиц в случае выявления нарушений.

7.Функции финансового контроля:

Определение состояния финансово-хозяйственной деятельности;

Выявление характера совершенного нарушения и установление лиц, виновных в нарушении;

Установление и анализ причин и условий, способствующих совершению нарушений;

Разработка предложений по устранению выявленных нарушений, а также проведение профилактики, т.е. разработка мер по недопущению таких нарушений в дальнейшем;

32

Привлечение к ответственности лиц, виновных в совершении нарушения.

8.Методы финансового контроля – приемы, способы и средства его проведения. К ним относятся ревизии, наблюдение, обследование, проверка, анализ и др.

9.Процесс контроля – совокупность последовательных действий, проверочных мероприятий, осуществляемых субъектами контроля, направленными на достижение поставленных целей.

§2. Виды и методы финансового контроля

Существуют различные классификации финансового контроля в зависимости от различных оснований.

1.По времени проведения выделяют:

Предварительный контроль – проводится до принятия управленческих решений и совершения хозяйственных операций, носит профилактический, упреждающий характер. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования средств. Предварительному контролю подвергаются проекты бюджетов, бизнес-планы, проектно-сметная документация, кредитные и кассовые заявки, документы на перечисление или выдачу денежных средств.

Текущий контроль – производится в момент совершения финансовохозяйственных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов, при расчетах в учреждениях банковской сферы и т.д.).

Последующий контроль – осуществляется после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и расходной частей бюджета и т.п.) с целью определения состояния финансовой дисциплины. Проводится путем анализа, мониторинга, обследования, проверки (например, налоговой или аудиторской). Наиболее всеобъемлющей формой последующего контроля является документальная ревизия.

2. В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений и требований законодательства:

Обязательный финансовый контроль – проводится:

в силу требований законодательства;

по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по вопросам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).

Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов, в частности, путем использования аудиторского контроля.

33

3.По срокам выполнения:

Плановый контроль – производится контрольно-ревизионным органом (ревизором, аудитором) в соответствии с планом контрольно-ревизионной работы, в том случае, если такой план известен проверяемому.

Внеплановый контроль – производится контрольно-ревизионным органом (ревизором, аудитором) в соответствии с планом контрольно-ревизионной работы, в том случае, если такой план неизвестен проверяемому или при наличии данных о нарушениях в деятельности объекта.

Оперативный контроль – проводится в плановом порядке по итогам определенного периода (недели, декады, месяца, квартала, года). В частности, Счетная палата РФ ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета.

4.По направлениям:

Контроль на соответствие (формальный контроль) – оценка соответствия деятельности проверяемого требованиям нормативных актов (в том числе локальных).

Контроль финансовой отчётности – оценка правильности и достоверности ведения бухгалтерского учёта, достоверности, обоснованности и своевременности представления финансовой отчётности.

Контроль эффективности – оценка результативности, продуктивности и экономичности использования финансовых ресурсов.

5.По источнику финансирования:

Контроль за счёт проверяемого лица (внутриведомственный контроль,

независимый контроль).

Контроль за счёт контролирующего субъекта (государственный контроль).

Контроль за счёт третьих лиц — встречается крайне редко, только общественный контроль.

6.По содержанию:

Бюджетный (осуществляется Правительством РФ, Счетной палатой РФ, Федеральным казначейством);

Налоговый (осуществляется ФНС и ее территориальными органами); Банковский (осуществляется ЦБ РФ); Таможенный (осуществляется ФТС и ее территориальными органами);

Валютный (осуществляется органами и агентами валютного контроля)

и др.

7. По субъектам осуществления:

Государственный контроль, который включает в себя:

Общегосударственный контроль – осуществляется в рамках всего государства и направлен на объекты контроля независимо от их ведомственной подчиненности. Осуществляют Федеральное Собрание, Правительство РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Центральный банк, правоохранительные органы и др.

34

Ведомственный контроль - контроль государственных предприятий

иорганизаций со стороны вышестоящих органов. Для этого в рамках отдельных министерств и других органов управления предусмотрены контрольно-ревизионные органы и службы этих ведомств. Основным объектом контроля является финансово-хозяйственная деятельность подведомственных учреждений.

Вневедомственный контроль – осуществляется систематически специальными финансово-кредитными органами и направлен на объекты, независимо от их ведомственной принадлежности.

Внутриведомственный (внутрихозяйственный) контроль – проверка производственной и хозяйственной деятельности хозяйствующего субъекта в целом, отдельных его структурных подразделений, осуществляемый специально созданной службой (контрольно-ревизионная служба, бухгалтерская служба, внутренний аудит), подчиняющейся непосредственно руководителю.

Общественный контроль – реализуется на основе общественных институтов и законов, обязывающих органы исполнительной власти предоставлять информацию всем заинтересованным лицам (юридическим и физическим). В организации общественного контроля важную роль играют средства массовой информации, выражающие интересы различных общественных организаций, политических партий и других структур.

Муниципальный контроль – осуществляется органами местного самоуправления, не входящими в систему государственных органов.

Независимый (аудиторский) контроль – проведение независимых проверок бухгалтерского учета и финансовой отчетности негосударственными контрольными органами.

Методы финансового контроля – это приёмы, средства и способы исследования учётной документации и получения фактических данных, применяемые работниками контрольно-ревизионных органов и служб с целью выявления доказательной информации. Между различными методами финансового контроля нет чётких границ, многие из них находятся во взаимосвязи, включают элементы других методов. Во многих случаях достоверное установление фактов возможно лишь с помощью комплексного использования целого ряда методов.

К методам финансового контроля относятся наблюдение, обследование, проверка финансово-отчетной документации, анализ, ревизия и др.

Наблюдение направлено на общее ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта.

Обследование производится в отношении отдельных сторон финансовой деятельности и опирается на более широкий круг показателей, что принципиально отличает его от проверки. При обследовании используются такие приемы, как опрос и анкетирование.

Проверка финансово-отчетной документации затрагивает основные вопросы финансовой деятельности и проводится на месте с использованием

35

балансовых, отчетных и расходных документов для выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий.

Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины и проводится на базе текущей или годовой отчетности и отличается системным и пофакторным исследованием.

Ревизия (как основной метод финансового контроля) – это наиболее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, правильности и целесообразности. Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств. Как правило, ревизии проходят на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами: проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг; проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы; привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии и т.д.

По содержанию ревизии бывают:

Документальные – включают в себя проверку различных финансовых документов, отчетов, смет, на основе анализа которых можно определить законность и целесообразность расходования средств.

Фактические – предполагают проверку не только финансовой документации, но и наличия товарно-материальных ценностей (денег, ценных бумаг и др.).

По объему деятельности ревизии делятся на:

Комплексные – проверяется финансовая деятельность субъекта по различным направлениям с участием нескольких ревизоров.

Тематические – сводятся к проверке только какого-то одного направления финансовой деятельности.

По способу назначения выделяют:

Плановые ревизии – проводятся в соответствии с утвержденными ранее планами. Руководители организаций, подлежащих проверке, заранее извещаются о месте и времени ее проведения. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раза в год, а в непроизводственной сфере — не реже двух раз в год.

Внеплановые ревизии – проводятся в случае поступления сигнала о нарушениях финансовой дисциплины, требующих немедленного реагирования.

По обследуемому периоду деятельности бывают ревизии:

Фронтальные (полные) – проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период.

Выборочные (частичные) – проверяется финансовой деятельность только за короткий период времени (неделя, месяц).

Сроки проведения ревизии, состав ревизионной группы и ее руководитель определяются руководителем контрольно-ревизионного органа с

36

учетом объема предстоящих работ, вытекающих из конкретных задач ревизии и особенностей ревизуемой организации.

По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии – документ, имеющий важное юридическое значение. В нем указываются цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушения финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные нарушения, виновные. Акт подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемой организации. На основании акта принимаются меры по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного материального ущерба, привлечению к ответственности виновных, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. Акты ревизий, проведенных в порядке ведомственного контроля, предоставляются Министерству финансов РФ, финансовым органам субъектов РФ и местным органам по их требованию.

Таким образом, выбор методов контроля, применяемых в том или ином случае, зависит от полномочий контрольно-ревизионного органа или службы. Например, аудитор в ходе проверки может применять только документальные методы; в ходе налоговой проверки могут проверяться только те документы, которые касаются начисления и перечисления в бюджет налогов.

§3. Независимый (аудиторский) контроль

Основным нормативным актом, регулирующим аудит в России, является Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

Аудиторская деятельность (аудиторские услуги) – деятельность по проведению аудита (независимой проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица) и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами.

Целью аудита является выражение мнения о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица. При этом необходимо учитывать, что аудиторская деятельность не подменяет финансового контроля, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления.

Аудит – это разновидность предпринимательской деятельности, которой могут заниматься как организации, так и индивидуальные аудиторы с момента внесения их в соответствующий реестр.

Аудиторская организация – это коммерческая организация, являющаяся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов.

Аудитором является физическое лицо, получившее квалификационный аттестат аудитора и являющееся членом одной из саморегулируемых организаций аудиторов. В соответствии с изменениями, внесенными

37

Федеральным законом от 1 июля 2010 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» полномочия по выдаче квалификационных аттестатов переданы от Минфина саморегулируемой организации аудиторов. Для получения аттестата потенциальному аудитору необходимо сдать квалификационный экзамен и иметь ко дню объявления результатов экзамена стаж работы, связанной с осуществлением аудиторской деятельности либо ведением бухгалтерского учета и составлением бухгалтерской (финансовой) отчетности, не менее трех лет. Не менее двух лет из последних трех лет указанного стажа работы должны приходиться на работу в аудиторской организации.

Особенностью правового положения аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов является то, что им запрещено заниматься какойлибо иной предпринимательской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания сопутствующих ему услуг. Содержание сопутствующих услуг подробно раскрыто в ч. 7 ст.1 ФЗ «Об аудиторской деятельности», а также в Постановлении Правительства РФ от 23.09.2002 № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» (п .4 Правил (стандарта) № 24).

Ряд организаций государство обязывает проводить обязательные аудиторские проверки. К ним относятся: акционерные общества, кредитные организации, бюро кредитных историй, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации, клиринговые организации, общества взаимного страхования, организаторы торговли, негосударственные пенсионные или иные фонды, акционерным инвестиционные фонды, инвестиционные фонды. Кроме того, обязательный аудит проводится в случае, если объем выручки от продажи продукции за предшествовавший отчетному год превышает 400 миллионов рублей или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 миллионов рублей.

При этом следует указать, что в организациях, в уставных капиталах которых находится не менее 25% государственной собственности, обязательные аудиторские проверки могут проводиться только аудиторскими организациями.

В ст. 9 Закона устанавливается обязанность аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов хранить аудиторскую тайну об операциях аудируемых лиц и лиц, которым оказывались сопутствующие услуги.

По результатам аудиторских проверок составляется официальный документ, называемый аудиторским заключением. Этот документ предназначен для пользователей финансовой отчетности аудируемых лиц. Он составляется в соответствии с федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности и содержит мнение аудиторской организации или индивидуального аудитора о достоверности финансовой отчетности и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации.

38

Законом предусматривается ответственность за составление заведомо ложного аудиторского заключения. Она наступает в виде аннулирования квалификационного аттестата аудитора (пп. 5 п. 1 ст. 12 Закона № 307-ФЗ), а также является одним из оснований для прекращения членства в саморегулируемой организации аудиторов (пп. 7 п. 15 ст. 18 Закона). Заведомо ложным аудиторское заключение признается только по решению суда.

Законодатель предусмотрел ряд ограничительных мер, способствующих поддержанию принципа независимости проведения аудиторских проверок. Аудит не может осуществляться аудиторскими организациями: руководители или иные должностные лица которых являются учредителями (участниками) аудируемых лиц, главным бухгалтером и иными лицами, несущими ответственность за организацию и ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской (финансовой) отчетности; близкими родственниками (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители и дети супругов) сотрудников проверяемых организаций; при оказании в течение трех лет, непосредственно предшествовавших проведению аудиторской проверки, услуг по восстановлению и ведению бухгалтерского учета; в отношении аудируемых лиц, являющихся страховыми организациями, с которыми заключены договоры страхования ответственности этих аудиторских организаций и т.д.

Большое значение имеет контроль качества работы аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов. Существует система проверки качества работы индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций внешними проверяющими. Внешний контроль качества осуществляют саморегулируемые организации аудиторов в отношении своих членов, а также уполномоченный федеральный орган по контролю и надзору (Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности Министерства финансов РФ1).

1 Приказ Минфина РФ от 07.06.2005 № 110 «Об утверждении Положения о Департаменте регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности».

39

Литература:

Нормативные акты:

1.Конституция Российской Федерации от 12.12.1993.

2.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.

3.Налоговый кодекс Российской Федерации (ч.1) от 31.07.1998 №

146-ФЗ.

4.Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ.

5.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

6.Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

7.Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском

учете».

8.Федеральный закон от 01.07.2010 № 136-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности».

9.Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

10.Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности».

11.Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

12.Указ Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» (вместе с «Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу»).

13.Указ Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

14.Указ Президента РФ от 20.05.2004 № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

15.Указ Президента РФ от 25.07.1996 №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».

16.Постановление Правительства РФ от 16.09.2013 № 809 «О Федеральной таможенной службе».

17.Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».

18.Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».

19.Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 «О Федеральном казначействе».

40