Финансовое право. Общая часть. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»

бюджет (федеральный и субъектов РФ);

государственные внебюджетные фонды.

государственный кредит;

муниципальный кредит;

банковский кредит.

5. Страхование:

социальное;

личное;

имущественное;

ответственности и др.1

Каждый из элементов финансовой системы объединяет специфические финансовые отношения, посредством которых образуются и используются соответствующие виды денежных фондов в целях удовлетворения различных общественных потребностей. Эти фонды могут быть централизованными (бюджеты и средства внебюджетных фондов всех уровней, используемые для удовлетворения общих нужд соответствующей территории) и децентрализованными (средства предприятий, организаций, учреждений, используемые ими для своих производственных и социальных целей).

Итак, существование таких экономических регуляторов, как финансы, налоги, кредит и т.п. обусловлено потребностями общества, в котором существуют товарно-денежные отношения. Для использования таких регуляторов требуется целенаправленная деятельность государства и муниципальных образований, именуемая в науке финансового права «финансовая деятельность государства (муниципальных образований)».

Финансовая деятельность государства – это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению (перераспределению) и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач, стоящих перед государством.

Финансовая деятельность муниципальных образований –

осуществление соответствующим муниципальным образованием, в лице компетентных органов, функций по планомерному аккумулированию, использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях осуществления публичных задач и функций местного самоуправления, а также делегированных полномочий государства.

1 Грачева Е.Ю. Финансовое право: схемы с комментариями. Учеб. пособие. – М.: Проспект, 2007.

21

Характеризуя финансовую деятельность государства, необходимо подчеркнуть, что это особый вид государственной деятельности, которой присущи определенные особенности, в частности:

Объектом финансовой деятельности являются собственные или заемные экономические ресурсы государства и муниципальных образований.

Обязательное участие государства или муниципального органа (в лице компетентных представительных, исполнительных и судебных органов);

Межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, распределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления;

Направленность на принятие юридически значимых решений и оформление их в соответствующий нормативно-правовой акт, имеющий официальный и общезначимый характер.

Юридическое значение результатов деятельности для всех субъектов финансовых правоотношений.

Осуществление этой деятельности в строго регламентированном

порядке.

В процессе осуществления финансовой деятельности государство и муниципальные образования должны выполнить следующие задачи:

1.Формирование и распределение денежных фондов в соответствии с целями государства и муниципальных образований.

2.Экономическое стимулирование общественного производства с целью его развития.

3.Контроль за законным и целесообразным использованием денежных ресурсов.

Основными направлениями (функциями) финансовой деятельности

государства являются:

денежная эмиссия;

образование государственных и муниципальных и денежных фондов и создание для этого необходимых условий;

применение необходимых экономических инструментов, способствующих распределению денежных ресурсов;

использование денежных ресурсов;

контроль государственных и муниципальных органов за движением финансовых ресурсов.

Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах, т.е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности

ицеленаправленность.

Среди общеправовых принципов можно выделить:

1. Принцип федерализма, который проявляется, например, в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации

22

находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72).

2.Принцип законности – выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств детально в основном регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.

3.Принцип гласности – проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, в том числе федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

К специально-правовым принципам финансовой деятельности относятся:

1.Единство цели осуществления – проявляется в том, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества, именно обеспечение финансовыми ресурсами жизнедеятельности общества, а не самого государства (его аппарата в частности).

2.Максимально допустимая прозрачность – направлена на предотвращение условий для различных нарушений в сфере государственных финансов. Бесспорно, реализация этого принципа не исключает наличия секретных расходов государства. Однако они должны также находиться под постоянным контролем соответствующих органов, не создавая потенциальной возможности для злоупотребления лицам, имеющим к ним допуск.

3.Результативность финансовой деятельности – реализуется в основном при использовании фондов денежных средств, в первую очередь средств бюджета государства (целесообразное расходование средств).

4.Финансовая самостоятельность территориальных образований -

принцип основан на ст. 132 Конституции РФ и заключаются в том, что:

органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы;

органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

5. Плановость – означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов,

23

структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах1.

§2. Формы и методы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Формы финансовой деятельности государства весьма разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государственных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми. Неправовые формы – это проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового законодательства населению и другая организаторская работа; финансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п. Юридического значения они не имеют, но создают предпосылки для осуществления правовых форм финансовой деятельности, в которых проявляется государственно-властный характер действий органов государственной власти в области финансов.

Правовые формы выражаются в принятии органами представительной и исполнительной власти правовых актов в связи с установлением или применением норм.

Финансово-правовые акты – это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по нескольким основаниям:

1.По юридическим свойствам:

нормативные – акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношений и содержат общие правила поведения их участников, т. е. правовые нормы (устанавливают виды налогов, порядок расходования государственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.);

индивидуальные – акты, предусматривающие один какой-либо конкретный случай, обращены к точно определенным участникам финансовых отношений, ведут к возникновению, изменению или прекращению конкретных

1 Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

– М.: Юриспруденция, 2009.

24

финансовых правоотношений (извещение гражданина налоговым органом об уплате налога).

2. По юридической природе:

законодательные акты (федеральные законы, законы субъектов Федерации по вопросам финансовой деятельности государства);

подзаконные акты (указы, постановления, распоряжения, инструкции и т.д.)1.

3. По органам, издающим акты:

Президент РФ;Правительство РФ, администрации субъектов РФ;

отраслевые органы государственного управления.

Среди финансово-правовых актов встречается большое количество

финансово-плановых актов, под которыми понимаются акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации, распределению и использованию финансовых ресурсов.

К финансово-плановым актам относятся:

основной финансовый план государства – федеральный бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных

фондов;

финансово-кредитные и кассовые планы банков;

финансовые планы страховых организаций;

финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управления и органов местного самоуправления;

финансовые планы (балансы доходов и расходов) предприятий и объединений;

сметы бюджетных учреждений.

Утвержденный соответствующим государственным органом финансовоплановый акт регулирует финансовые отношения и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт2.

Финансовая деятельность государства осуществляется различными методами. Их разнообразие зависит от того, кто является субъектами взаимоотношений, каковы условия аккумуляции и использования денежных средств.

Методы осуществления финансовой деятельности в юридической литературе принято делить на несколько групп:

1. Методы собирания (мобилизации) денежных средств, в рамках которых используются методы:

1http://bibliotekar.ru/finansy-1/24.htm

2Финансовое право: Учебник/ Отв. Ред. Н.И. Химичева. – М.: Юристъ, 2002.

25

обязательных платежей (налоги, сборы, пошлины, обязательное страхование);

добровольного привлечения денежных средств (вклады, займы, лотереи, пожертвования и т.д.);

2. Методы распределения (перераспределения) денежных средств, к

которым относятся:

финансирование – безвозмездное и безвозвратное выделение (предоставление) денежных средств (применяется в отношении государственных организаций);

кредитование – выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности (применяется как в отношении государственных организаций, так и иных негосударственных организаций).

3. Методы использования денежных средств – осуществляются посредством расчетных операций (безналичных денежных расчетов в разных формах и платежами наличными денежными средствами).

§3. Система и полномочия органов, осуществляющих финансовую деятельность и контроль в этой сфере

Особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Так, Президент Российской Федерации как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти исходя из положений Конституции и федеральных законов, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в соответствии с которыми строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики Президент РФ обращается к Федеральному собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежнокредитной политики, организации расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Федеральные законы,

26

принятые Государственной думой, подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации и Президентом РФ.

К ведению Совета Федерации относятся вопросы законодательного обеспечения: денежно-кредитной политики; системы платежей и расчетов; рынка ценных бумаг; валютного регулирования и валютного контроля, трансграничных финансовых операций; федерального бюджета, бюджетного устройства, бюджетной классификации и бюджетного регулирования; межбюджетного регулирования; государственного долга, формирования источников внешнего и внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета и др.

Счетная палата РФ, правовой статус которой определен Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Согласно данному закону, она является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. Счетная палата осуществляет контрольноревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, затрагивающих вопросы финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом и т.д.

Активное участие в финансовой деятельности принимает Правительство РФ, которое в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и предоставляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами и т. д.

Федеральная служба по финансовому мониторингу

(Росфинмониторинг). В соответствии с Указом Президента РФ от 13.06.2012 № 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» она является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке

27

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам.

Представительные и исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Финансовую деятельность осуществляют и органы судебной власти. При рассмотрении судебных дел определенных категорий взимается в соответствии с НК РФ государственная пошлина, поступающая в доходы государственного или местного бюджетов, т.е. органы судебной власти участвуют в создании доходов государства и муниципальных образований. Для обеспечения функционирования судебной системы необходимы соответствующие финансовые ресурсы. В соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом1.

Помимо этого, создана и целая система специальных финансовокредитных органов, посредством которых собираются, распределяются денежные средства, а также осуществляется контроль за их расходованием. К ним относятся:

Министерство финансов РФ, которое в соответствии с Положением «О Министерстве финансов Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров, таможенного дела, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, организации и проведения лотерей, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию (за исключением государственного регулирования правоотношений между негосударственным пенсионным фондом и участниками негосударственного

1 Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

– М.: Юриспруденция, 2009.

28

пенсионного фонда, застрахованными лицами и их правопреемниками, а также в части правоотношений, субъектом которых является Пенсионный фонд Российской Федерации), оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении:

Федеральной налоговой службы, созданной на основании Постановления Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе». Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве

ив процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам. Основными функциями данной службы являются осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других платежей, установленных федеральным и региональным законодательством РФ, а также осуществление функций органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Федерального казначейства. В своей деятельности оно руководствуется Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 01.12.2004 № 703. Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

Федеральной таможенной службы, которая в соответствии с Положением «О Федеральной таможенной службе» (утв. Постановлением Правительства РФ от 16.09.2013 № 809), является федеральным органом исполнительной власти, который в соответствии с действующим законодательством, помимо функций по контролю и надзору в области таможенного дела, совместно с налоговой службой осуществляет функции органа валютного контроля.

29

Управление в денежно-кредитной сфере осуществляет Центральный банк РФ на основании Конституции Российской Федерации и Федерального Закона «О Центральном банке Российской Федерации» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ. Банк России является юридическим лицом, осуществляющим свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Банк России подотчетен Государственной думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Целями деятельности Банка России являются:

защита и обеспечение устойчивости рубля;

развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;

обеспечение стабильности и развитие национальной платежной

системы;

развитие финансового рынка Российской Федерации;

обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Центральный банк осуществляет следующие основные функции:

совместно с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;

монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;

осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами;

организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;

устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;

принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации и др.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк вправе издавать в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также всех юридических и физических лиц.

30