Самовольные постройки

свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Кроме того, также признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним выданные после введения в действие закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219:

свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;

государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения земельными участками, праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 года № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»;

свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»;

документы, подтверждающие осуществление строительства на основании разрешительной документации и с соблюдением всех необходимых градостроительных и строительных норм и правил. Данные обстоятельства подтверждаются исходно-

разрешительными документами на использование территории, на соответствие объекта экологическим, санитарно-гигиеническим и другим нормативам (на основании заключений органов архитектуры и градостроительства, государственных органов, уполномоченных на осуществление контроля и надзора за соблюдением соответствующих норм и правил).

В связи с вышеизложенным, к исковому заявлению о признании права

собственности на вновь созданное недвижимое имущество истец должен приложить письменные документы, подтверждающие указанные обстоятельства.

К таковым доказательствам могут быть отнесены:

 правоустанавливающие документы на земельный участок;

61

технический паспорт на самовольную постройку, подготовленный органами технической инвентаризации;

заключение экологических органов, органов здравоохранения, противопожарной

службы;

техническое заключение о состоянии несущих конструкций самовольной постройки (результаты экспертизы);

документы, подтверждающие возведение самовольной постройки.

Необходимо также отметить, что в предмет доказывания входит разрешенное использование (целевое назначение) земельного участка, занятого самовольной постройкой.

Статьей 7 ЗК РФ выделены категории земель (например, земли лесного фонда, особо охраняемых территорий и др.), исходя из их целевого назначения.

Эти земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Использование земель не по целевому назначению влечет (в соответствии со ст. 8.8.

КоАП РФ) наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.;

на должностных лиц – от 1000 до 2000 руб.; на юридических лиц – от 10 000 до 20 000 руб.

Таким образом, разрешенное использование земельного участка, занятого самовольной постройкой, не может быть изменено, в том числе судом.

В тех случаях, когда использование земельного участка под самовольной постройкой не будет соответствовать разрешенному использованию, то требование о признании права собственности на нее судом не будет удовлетворено. Иное решение противоречило бы ст. 222 ГК РФ, согласно которой один из самостоятельных признаков самовольной постройки является ее создание на земельном участке, не отведенном для этих целей. Изменение разрешенного использования (целевого назначения) земель не входит в компетенцию суда,

решение этого вопроса находится вне пределов юрисдикции суда.

Совокупность перечисленных документов и установления указанных обстоятельств может служить основанием для признания судом права собственности на самовольно возведенный объект.

4.3. Административная ответственность

В соответствии со ст. 58 ГрК РФ лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную,

административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

62

Осуществление строительства или реконструкции без получения разрешения на строительство определяет факт самовольной постройки. Это влечет серьезные правовые последствия для лица, осуществившего указанные работы – оно совершает

административное правонарушение и несет в связи с этим административную ответственность.

Эти лица, виновные в самовольном строительстве или реконструкции несут, в

частности, административную ответственность (ст. 9.5. КоАП РФ), а также обязаны

устранить допущенное нарушение путем осуществления за свой счет сноса

самовольной постройки или привести объект недвижимости в первоначальное

состояние (п. 2 ст. 222 ГК РФ).

В соответствии со ст. 2.1. КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного

правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо,

равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Обычно выделяют следующие признаки административного правонарушения:

противоправность, так как это деяние нарушает конкретную норму права;

виновность – в форме умысла или неосторожности;

наказуемость – за его совершение установлена административная ответственность.

Статья 9.5 КоАП РФ предусматривает последствия допущенного нарушения установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также ввода его в эксплуатацию.

В соответствии с указанной статьей КоАП РФ (п. 1) строительство, реконструкция,

капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа:

63

на граждан в размере от 2 000 до 5 000 руб.;

на должностных лиц – от 20 000 до 50 000 руб.;

на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от 20 000 до 50 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток;

на юридических лиц – от 500 000 до 1 000 000 руб. или административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток.

Согласно ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ,

подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство,

реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных указанным кодексом. По большому счету, цель выдачи и получения разрешения на строительства состоит, в первую очередь, в обеспечении качества строительства. И его отсутствие на момент начала строительства и в период его осуществления (кроме случаев, прямо установленных ГрК РФ) влечет, во-первых, признание возведенного объекта самовольной постройкой (согласно ст. 222 ГК РФ), а во-вторых, что более важно, создает возможную угрозу безопасной эксплуатации возведенного объекта недвижимости.

За данное нарушение порядка осуществления строительства или реконструкции

(осуществление застройщиком действий по строительству объекта без соответствующего разрешения) установлена административная ответственность.

Объектом посягательства правонарушений в данном случае является установленный порядок строительства зданий и сооружений. Санкции за него, предусмотренные п. 1 ст. 9.5

КоАП РФ, были перечислены ранее.

Согласно п. 5 ст. 9.5 КоАП РФ эксплуатация объекта капитального

строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство, влечет

наложение административного штрафа:

на граждан в размере от 500 до 1000 руб.;

на должностных лиц – от 1000 до 2000 руб.;

на юридических лиц - от 10000 до 20000 руб.

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ,

который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на

64

строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации (ст. 59 ГрК РФ).

Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию осуществляется органом,

выдавшим разрешение на строительство. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

При несоблюдении указанных требования градостроительного законодательства,

касающихся правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию, вступает в действие указанная норма КоАП РФ.

Правонарушения, совершенные при осуществлении строительства без соответствующего разрешения на строительство, а также эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, характеризуются умышленной виной.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными

лицами органов государственного строительного надзора. Статьей. 23.56 КоАП РФ определены органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора. Именно они рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.5 КлАП РФ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов,

указанных ранее, вправе:

1)руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, его заместители;

2)руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

3)руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

4)руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

65

5) руководители структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в РФ» федеральными органами исполнительной

власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора,

являются:

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору – при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством РФ, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ;

Министерство обороны РФ – при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ.

Порядок осуществления государственного строительного надзора в установлен положением об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. № 54.

Государственный строительный надзор осуществляется:

при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства;

при капитальном ремонте объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией.

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

66

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица органов государственного архитектурно-строительного надзора (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ) и должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

4.4. Снос строения

Гражданское законодательство предусматривает наступление следующих

неблагоприятных последствий для лица, осуществившего самовольную постройку:

невозможность распоряжаться самовольно возведенным строением;

обязанность застройщика осуществить ее снос;

привлечение к административной ответственности по ст. 9.5 КоАП РФ.

Подобные нормы действовали и ранее. Например, в постановлении Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках», действующее до сих пор наряду с ГрК РФ и ЗК РФ в целях борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках» (действие которого не прекращено до настоящего времени) было установлено, что «За самовольное строительство без надлежащего письменного разрешения руководители государственных учреждений и предприятий, кооперативных и общественных организаций и индивидуальные застройщики привлекаются к ответственности в установленном законом порядке. Самовольные застройщики, приступившие после издания настоящего постановления к строительству без надлежащего письменного разрешения, обязаны немедленно по получении соответствующего письменного требования исполкома городского или поселкового Совета народных депутатов прекратить строительство и в течение месячного срока своими силами и за свой счет снести все возведенные ими строения или части строений и привести в порядок земельный участок. В случае невыполнения ими указанных требований исполнительный комитет дает распоряжение отделу коммунального хозяйства о сносе самовольно возведенного строения или части строения. Органы Рабоче-крестьянской милиции обязаны оказывать необходимое содействие по приведению в исполнение распоряжения исполнительного комитета о сносе строения.»

На сегодняшний день, в соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ если за лицом не признано право собственности на самовольную постройку, она подлежит сносу осуществившим ее

лицом либо за его счет.

В качестве примера можно привести постановление ФАС Дальневосточного округа от 4 апреля 2006г. № ФОЗ-А04/06-1/117. В соответствии с материалами указанного дела

67

индивидуальный предприниматель осуществил самовольную постройку (пристройку к зданию, занимаемому на законных основаниях отделом охраны УВД города). В признании права собственности на эту пристройку ему отказано вступившим в законную силу решением арбитражного суда. Пристройка занята властным органом, использующим основное здание, его права на эту пристройку в установленном порядке не признаны.

Предприниматель намеревался произвести снос строения с целью использования строительных материалов в других целях, о чем проинформировал пользователя спорного здания. Однако просьба осталась без удовлетворения, что послужило основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий отдела охраны по созданию препятствий в сносе самовольной постройки. Суд кассационной инстанции указал на то, что снос самовольной постройки невозможен лишь в случае признания на нее права собственности за лицом, обладающим земельным участком, на котором расположено соответствующее строение.

Важным является следующий момент. Законодательно не установлен порядок

действий, связанных со сносом самовольных строений, не определено, вправе ли соответствующие права реализовывать в административном порядке контролирующий орган по осуществлению надзора в сфере строительства, либо снос должен осуществляться только на основании решения суда (в порядке его исполнения).

Если исходить из того, что самовольная постройка не является объектом гражданских прав, а только совокупностью строительных материалов, ее снос не затрагивает имущественные права и законные интересы лица, осуществившего строительство.

Поэтому допускается вывод о том, что снос может быть произведен на

основании решения уполномоченного административного органа.

В качестве примера можно привести Положение о порядке сноса самовольных строений в г. Красноярске, утвержденное решением Красноярского городского совета от 26 сентября 1997 г. № 6-43, а также положение о порядке выявления и сноса самовольных строений на территории г. Красноярска, утвержденные постановлением администрации г. Красноярска от 6 сентября 2004 г. № 398. Указанными документами регулировался ранее административный порядок сноса самовольных построек, находящихся на территории г. Красноярска.

Аналогичным документом является Типовое Положение о районной комиссии по рассмотрению вопросов сноса самовольных построек, утвержденное постановлением мэра г. Саратова от 17 сентября 1999 г. № 770.

Комиссия создается в целях рассмотрения вопросов сноса самовольно построенных жилых домов, строений, сооружений, гаражей и иного недвижимого имущества, созданного

68

на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном порядке, либо созданного без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Вданном случае интересна следующая обязанность председателя комиссии. Он может вносить главе администрации предложения о сносе самовольных построек. Это можно обосновать, например, тем, что ранее, до 22 сентября 2003 г. действовало Положение

опорядке сноса самовольной постройки (приложение 2 к решению Саратовской городской Думы от 29 апреля 1999 г. № 30-292), которое утратило силу. В соответствии с ним самовольно построенные (возведенные) жилые дома, гаражи, строения, сооружения и иное недвижимое имущество выявлялись в результате инвентаризации и проверок, проводимых управлением государственного архитектурно-строительного надзора города Саратова, управлением архитектуры и градостроительства г. Саратова, отделом государственного земельного контроля г. Саратова, городским комитетом по охране природы, городским центром Госсанэпиднадзора, МУП «Бюро технической инвентаризации», осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель в соответствии с их компетенцией. А решение о сносе самовольных построек принимала администрация города. При этом расходы по производству сноса самовольной постройки возмещались за счет лиц, осуществивших ее уже в судебном порядке.

Возвращаясь к действующему законодательству, можно сделать вывод о том, что в соответствии с типовым положением о районной комиссии право требовать сноса самовольной постройки указанным положением было предоставлено органу местного самоуправления исходя из полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, определенных в ст. 8 ГрК РФ.

С другой стороны, ст. 62 ЗК РФ предусматривает следующее.

Лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (в частности, сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений) на основании решения суда. Это также обосновано тем, что при сносе самовольной постройки в любом случае будут затронуты имущественные права заинтересованных лиц, пусть даже касающийся стоимости строительных материалов, использованных при строительстве.

Всвязи с этим обоснованным будет являться снос самовольной постройки,

осуществленный на основании судебного порядка.

В перечне вопросов, вынесенных для обсуждения в докладе о применении законодательства о самовольных постройках (ФАС Северо-Кавказского округа) 14 мая 2008

69

г., и в тезисах этого доклада по вопросу: «Вправе ли органы местного самоуправления

принять решение о сносе самовольно построенного объекта?» были высказаны две точки зрения. Решение о сносе самовольной постройки может приниматься судом или государственным органом, уполномоченным принимать решения о сносе незаконно возведенных строений.

При этом нужно согласиться с позицией многих юристов - независимо от решения вопроса о допустимости административного порядка сноса самовольных построек, очевидно,

что при поступлении в суд иска о сносе такой постройки он подлежит рассмотрению по существу.

В обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2006 г., утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 и 14

июня 2006 г. был задан следующий вопрос. Возражая против исполнения решения суда о сносе самовольно возведенного строения, должник ссылается на то, что эта постройка является местом его жительства, а требование о выселении к нему предъявлено не было.

Необходимо ли было истцу при подаче иска о сносе самовольно возведенного строения предъявлять также требование о выселении лиц, проживающих в этом помещении?

В ответе было указано следующее. В соответствии с п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке,

установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

В соответствии с п. 2 ст. 222 ГК РФ лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой -

продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Из положений данной нормы следует, что самовольная постройка не может являться объектом гражданских прав.

Следовательно, указанная постройка не включается в состав жилищного фонда и не имеет статуса жилого помещения, поэтому лицо, которое возвело самовольную постройку, не может быть в ней зарегистрировано.

Поскольку у лица не возникает право на проживание в данном помещении, то вынесение судом решения о сносе самовольной постройки не затрагивает его право на владение и пользование указанным жилым помещением, поэтому оснований для

70