Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов. Правовые и организационные основы

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………….....4

ГЛАВА 1. ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ КАК НАПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ……………..….. 5

1.1.Оценка регулирующего воздействия: понятие и основные характеристики……………………………………………………………… 5

1.2.Модели проведения оценки регулирующего воздействия......……….20

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ОРВ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ………………………………………………………..... 29

2.1.Правовые основы проведения ОРВ органами местного самоуправления……………………………………………………..…….… 29

2.2.Организация проведения ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов………………….…………………………... 39

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………….…………………….…... 49

Библиографический список………………………………….……………….…..50

Приложение……………………………………………………………..……..…..56

3

ВВЕДЕНИЕ

Проблема оценки эффективности действия правовых актов не является

новой для науки и законодательства. Самый совершенный порядок разработки

ипринятия правовых актов любой юридической силы, не защищает от издания противоречивых правовых актов, наличия пробелов в правовом регулировании

иколлизий. Накопленный российской практикой опыт проведения правого мониторинга лишь отчасти решал вопрос повышения качества правового регулирования. Эффективный механизм, направленный на систематическую оценку качества правовых актов, своевременное выявление проблем правового регулирования в российском законодательстве находится на стадии становления.

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» определена задача внедрения в деятельность государственных и муниципальных органов оценки регулирующего воздействия проектов правовых актов. За годы проведения административной реформы в Российской Федерации правовые основы проведения оценки регулирующего воздействия для государственных органов практически сформированы. Данная задача должна быть решена и в отношение органов местного самоуправления: в отношении городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации до 1 января 2015 года, муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения до 1 января 2016 года, иных муниципальных образований - до 1 января 2017 года.

Внастоящем пособии на основе анализа правовых основ и опыта внедрения оценки регулирующего воздействия в государственных органах представлены рекомендации по формированию правовых и организационных основ оценки регулирующего воздействия муниципальных нормативных правовых актов, с учетом специфики организации и функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.

4

ГЛАВА 1. ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ КАК НАПРАВЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

1.1.Оценка регулирующего воздействия:

понятие и основные характеристики

Технологии оценки правовых актов, программ, управленческих решений частью которой является ОРВ, в своем развитии имеет почти полувековую историю. Важной предпосылкой возникновения ОРВ можно считать период 60-

х гг. XX века, когда на фоне интеграции оценивания в государственный сектор стали применяться подходы прогнозирования и проектирования, связанные с необходимостью оценки результатов социальных реформ. Хотя на первом этапе фокус исследований был в основном сосредоточен на оценке результатов масштабных социальных государственных программ, на фоне реформ государственного управления (NewPublicManagement) в крупнейших странах Запада (США, Великобритания, Германия), возникают идеи о замене

«меньшего регулирования» «лучшим регулированием».

Следует отметить, что в мировой практике не сложилось единого унифицированного подхода проведения оценки регулирующего воздействия. В

каждой отдельно взятой национальной правовой системе разработаны и разрабатываются свои схемы и руководства проведения оценки регулирующего воздействия, которые учитывают различные внутринациональные особенности.1Важно отметить, что в мировой практике не существует и заданных параметров оценки регулирующего воздействия. ОРВ внедряется с учетом политической, конституционной, административной среды, а также социальных и культурных особенностей той или иной страны и зависит от целей и приоритетов государственного управления. В некоторых странах акцент делается на оценку воздействия на предпринимательскую деятельность,

1 Баркатунов В.Ф., Попов В.В. К вопросу об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и управленческих решений (на примере Курской области)//Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 2. Справочная система «КонсультантПлюс»

5

в других – на социальный эффект. В одних странах методическим ядром ОРВ является оценка выгод-издержек, в других – качественная оценка предполагаемого воздействия. Так или иначе, основная роль ОРВ — принятие взвешенного, обдуманного решения и отсев неэффективных методов государственного регулирования на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта.

Согласно определению, которое дает одно из Руководств по ОРВ

(ОЭСР: Дублин, 2004), оценка регулирующего воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. ImpactAssessment,

RegulatoryImpactAssessment, RegulatoryImpactAnalysis, RIA) представляет собой

«…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а

также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…».2Другими словами, под ОРВ понимается механизм систематического анализа и выявления основных проблем и целей регулирования, идентификации и оценки основных альтернатив достижения целей для принятия управленческих решений.

Как любая технология оценки, ОРВ предполагает использование определенного набора методов сбора, анализа и обобщения данных, и, прежде всего, методов выбора гипотетической альтернативной ситуации. Основными аналитическими методами, используемыми при проведении ОРВ, являются анализ издержек и выгод (cost-benefitanalysis) и анализ издержкиэффективность (cost-effectivenessanalysis). Выбор методов ОРВ зависит от степени серьезности проблемы, доступности необходимой информации, ресурсов проведения анализа, уровня подготовки лиц, осуществляющих проведение ОРВ и других факторов. Общая процедура ОРВ представлена восьмью основными этапами:

2 Оценка регулирующего воздействия// URL: http://sroportal.ru. Дата обращения. 17.08.2015.

6

1.Постановка и описание проблемы.

2.Определение целей оценки.

3.Характеристика возможных вариантов достижения поставленной цели.

4.Анализ представленных альтернатив.

5.Консультации.

6.Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта.

7.Реализация выбранной альтернативы.

8.Последующий мониторинг результатов принятого решения.

ОРВ относится к разряду исследования экономических аспектов эффективности нормативного правового акта и направлена на выявление возможных негативных экономических последствий их действия. Юридический аспект регулирования общественных отношений отслеживается посредством правового мониторинга3 и позволяет оценивать состояние системы права, отслеживать качество нормативных правовых актов.

Предпосылки внедрения оценки регулирующего воздействия в российскую практику государственного управления были заложены Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах».4В Концепции указывалось, что для предотвращения появления новых избыточных функций федеральных органов исполнительной власти необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций. За годы, обозначенные в Концепции 2006-2010 технология оценки регулирующего воздействия не нашла необходимого правового регулирования. И только с Постановления Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 336 "О внесении изменений в некоторые

3Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»//СЗ РФ. 23.05.2011. № 21. Ст. 2930.

4Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах»//СЗ РФ. 14.11.2005. № 46. Ст.4720.

7

акты Правительства РФ"5 начинается правовое оформление процедур проведения оценки регулирующего воздействия правовых актов.

Постановлением Правительства РФ № 336 была определена предметная область проведения ОРВ. ОРВ подлежат проекты нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, которыми регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в области оценки соответствия и в области безопасности процессов производства.

Впоследствии Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» указанный перечень был дополнен сферой выполнения работ/услуг, экологии, социальной сферы, миграционной политики и т.д.6

Постановлением Правительства РФ № 336 не только определялись области внедрения оценки регулирующего воздействия, но и его цели:

-выявление положений, вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению;

-выявление положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Предложенный Постановлением Правительства РФ № 336 механизм в полной мере не обеспечивал цели проведения ОРВ, поскольку содержал в себе

5Постановление Правительства РФ от 15 мая 2010 г. N 336 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ"//СЗ РФ, 24.05.2010. N 21. Ст. 2602.

6См. Постановление Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»//

8

ряд недостатков. В частности, на разработчика правового акта не возлагалось никаких обязанностей по проведению публичных консультаций, обоснованию необходимости регулирования, анализу выгод и издержек, идентификации альтернативных решений. Основная нагрузка возлагалась на Министерство экономического развития РФ, которое обязано было готовить заключение об оценке регулирующего воздействия на принимаемые нормативные правовые акты.

Постановление Правительства РФ от 2 мая 2012 г. № 421 несколько изменило ситуацию:

-были введены три этапа подготовки проекта нормативного правового акта (уведомление о подготовке проекта, разработка проекта акта и его рассмотрение и направление проекта акта на заключение);

-обязанность размещения уведомления и публичного обсуждения на официальном сайте;

-проведение публичных обсуждений и экспертной оценки стало обязанностью разработчика.

С Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» начинается новый этап в развитии технологии ОРВ в российской практике государственного управления. Согласно Указу Президента РФ от 7 мая 2012 г.

№601 до 1 января 2013 г. должна была обеспечена реализация мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов. Кроме этого должно было обеспечено развитие на региональном уровне процедур оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов с 2014 года, а для органов местного самоуправления - с 2015 года.

Оценке регулирующего воздействия подлежат:

9

На федеральном уровне

1. Проекты актов и проекты нормативных правовых актов, проекты поправок на проекты федеральных законов; проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии.

На уровне субъектов Российской Федерации

Проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.7

На муниципальном уровне:

Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.8

На федеральном уровне оценке регулирующего воздействия подлежат проекты актов, перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации»;9

проекты нормативных правовых актов, перечень которых утвержден Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных

7Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных ) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации//СЗ РФ. 18.10.1999. № 42. Ст. 5005. Ст. 26.3-3.

8Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822. Ст.

9Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» //СЗ РФ. 07.06.2004. N 23. Ст. 2313. Ст. 60(1).

10