Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов. Правовые и организационные основы

непосредственно разработчик проекта акта. При этом определяется специальный уполномоченный орган (Минэкономразвития РФ), который предоставляет методическое обеспечение проведения ОРВ, контролирует качество подготовленных отчетов, достоверность используемых данных и готовит окончательное заключение.

Приказ Министерства экономического развития РФ от 26 марта 2014 г. № 159 для субъектов РФ были предложены две модели проведения ОРВ. Первая модель – орган-разработчик осуществляет процедуру ОРВ проекта нормативного правового акта, включая проведение публичных консультаций с заинтересованными лицами, как на этапе формирования идеи (концепции) правового регулирования, так и на этапе обсуждения проекта нормативного правового акта и сводного отчета с использованием официального сайта, а уполномоченный орган подготавливает заключение об оценке регулирующего воздействия и при необходимости проводит публичные консультации с заинтересованными лицами в ходе подготовки такого заключения. (Рис. 1)

Рисунок 1

21

Вторая модель - орган-разработчик осуществляет процедуру ОРВ проекта нормативного правового акта и представление данного проекта и сводного отчета в уполномоченный орган без проведения публичных консультаций, а

уполномоченный орган подготавливает заключение об оценке регулирующего воздействия и самостоятельно проводит публичные консультации с заинтересованными лицами с использованием официального сайта. (Рис. 2)

Рисунок 2

Необходимо отметить, что вторая модель рекомендуется как промежуточная для поэтапного внедрения процедуры ОРВ в субъекте Российской Федерации, от которой по мере накопления опыта и необходимых компетенций может быть осуществлен переход к первой модели.

Уполномоченный орган - орган государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за внедрение процедуры ОРВ и выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения оценки регулирующего воздействия, а также

22

оценки качества проведения процедуры ОРВ разработчиками проектов нормативных правовых актов.

Разработчики проектов нормативных правовых актов - органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие в пределах предоставленных полномочий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах общественных отношений.

Постановлением Правительства РФ № 1318 утверждена процедура проведения оценки регулирующего воздействия для федеральных органов исполнительной власти, в субъектах Российской Федерации данная процедура утверждается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, процедура проведения ОРВ в субъектах аналогична процедуре, утвержденной Постановлением Правительства РФ №

1318.

Процедура проведения ОРВ предусматривающая три основных этапа. Первый этап регулирующего воздействия включает размещение уведомления о подготовке проекта акта. Информация размещается на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Кроме этого о размещении данной информации разработчик извещает заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, органы и организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, общественный совет при разработчике (в случае его наличия); Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации и иные организации. Так, например, порядок размещения информации на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в Министерстве финансов РФ утвержден Приказом от 21 апреля 2014 г. № 120.26

26 Приказ Министерства финансов РФ от 21 апреля 2014 г. № 120 «О порядке организации в Министерстве финансов Российской Федерации размещения информации на официальном сайте REGULATION.GOV.RU в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»//Документ опубликован не был.

23

Представляется, что порядок размещения информации на официальном сайте должен быть утвержден во всех органах исполнительной власти, что согласуется с требованиями Постановления Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 и Постановления Правительства РФ от 17 декабря 2012 № 1318.

Второй этап регулирующего воздействия предполагает разработку проекта акта, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия и их публичное обсуждение. В целях организации публичного обсуждения разработчик размещает на официальном сайте проект акта и сводный отчет, проводит публичные консультации. Форма сводного отчета утверждена Приказом Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г. № 290.27

Публичное обсуждение проекта правового акта может содержать стандартный набор вопросов, раскрывающих цели проведения оценки регулирующего воздействия (Приложение № 1).

Срок проведения публичного обсуждения устанавливается разработчиком с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в проекте акта.

Постановлением Правительства РФ № 1318 определены три степени регулирующего воздействия:

высокая степень – содержание в проекте акта положений, содержащих обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ранее не предусмотренные законодательством;

средняя степень - содержание в проекте акта положений, изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

27 Приказ Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия»//Российская газета. № 184. 21.08.2013.

24

низкая степень - проект акта не содержит положений, изменяющих ранее предусмотренных условий для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности.

Срок проведения публичных обсуждений не может составлять менее 60 календарных (высокую степень), 30 календарных (среднюю степень), 15

календарных дней (низкая степень). По результатам публичного обсуждения разработчик дорабатывает проект акта и сводный отчет.

На третьем этапе осуществляется подготовка заключения о проведенной оценке регулирующего воздействия. Доработанный по результатам публичного обсуждения проект акта направляется разработчиком в Министерство экономического развития Российской Федерации для подготовки заключения. К проекту акта разработчиком прилагается сводный отчет.

Форма заключения об оценке регулирующего воздействия утверждена Приказом Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г. № 290. В заключении делаются выводы о соблюдении федеральным органом исполнительной власти порядка проведения оценки регулирующего воздействия, о наличии либо отсутствии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, о наличии либо отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Если проект акта содержит положения, имеющие высокую или среднюю степень регулирующего воздействия, Министерство экономического развития Российской Федерации может провести публичные консультации с Общественным советом при разработчике (в случае его наличия) и Экспертным

25

советом при Правительстве Российской Федерации, а также иными организациями, заинтересованными в рассматриваемом правовом акте.

Процедура проведения оценки регулирующего воздействия проектов поправок на проекты федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии определена Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 1318 и практически идентична проведению оценки регулирующего воздействия проектов актов и проектов нормативных правовых актов.

Оценка регулирующего воздействия предполагает процедуру оценки фактического воздействия нормативных правовых актов. Порядок проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности регулируется Постановлением Правительства РФ от 30 января 2015 года № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»28, который вступает в силу с 1 января 2016 года. ОФВ проводится на основе планов, утверждаемых ежегодно до 1 ноября.

Нормативные правовые акты, включаются в проект плана при наличии предложений от:

федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

научно-исследовательских, общественных и иных организаций;

субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, их ассоциаций и союзов.

Предложения о включении в план должны содержать сведения, указывающие, что положения нормативного правового акта могут создавать

28 Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 года № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»//СЗ РФ. 09.02.2015. № 6. Ст. 965.

26

условия, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и иной экономической деятельности или приводящие к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Министерство экономического развития Российской Федерации подготавливает ежегодно, не позднее 1 августа, по утвержденной Министерством экономического развития Российской Федерации форме проект плана на следующий год и размещает его на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в целях публичного обсуждения.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 января 2015 года № 83 до 1 января 2016 г. форма проекта плана ОФВ, форма отчета ОФВ, форма заключения ОФВ, методика ОФВ должны быть утверждены Министерством экономического развития Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, включенные в план, подлежат оценке фактического воздействия разработчиком данного нормативного правового акта. Разработчик проводит оценку фактического воздействие по целому ряду критериев в т.ч.:

фактические расходы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных нормативным правовым актом обязанностей или ограничений;

фактические положительные и отрицательные последствия установленного регулирования;

сведения о реализации методов контроля эффективности достижения цели регулирования, установленных нормативным правовым актом;

степень эффективности достижения заявленных целей регулирования;

достижение индикативных показателей (при наличии) и другие. Министерство экономического развития Российской Федерации должно

утвердить до 1 октября 2015 г. методику оценки стандартных издержек

субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности,

27

возникающих в связи с исполнением требований регулирования, на основе которой будет осуществляться оценка фактического воздействия.

Отчет Разработчика об оценке фактического воздействия для публичного обсуждения размещается на официальном сайте. До 1 октября 2015 года Министерство экономического развития Российской Федерации должно утвердить методику проведения публичных (общественных) консультаций

(обсуждений).

По результатам публичного обсуждения разработчик дорабатывает отчет об оценке фактического воздействия нормативного правового акта. На основе отчета Министерство экономического развития Российской Федерации готовит заключение о проведенной оценке фактического воздействия нормативного правого акта, а Министерство юстиции Российской Федерации представляет правовую позицию. На заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы проводится окончательное рассмотрение отчета о проведенной оценке фактического воздействия нормативного правового акта,

протокол размещается на официальном сайте.

28

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ ОРВ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Правовые основы проведения ОРВ органами местного самоуправления

Протоколом заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 20 марта 2012 г. N 131 были одобрены Методические рекомендации по внедрению механизмов оценки регулирующего воздействия на региональном и муниципальном уровнях. Таким образом, в настоящее время происходит формирование правовых основ и процедур

проведения оценки регулирующего воздействия на муниципальном уровне. Федеральным законом от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ29 были внесены

изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно внесенным поправкам муниципальные нормативные правовые акты,

затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и

инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие

вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной

деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой

органами местного самоуправления в порядке, установленном

29 Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СЗ РФ. 08.07.2013. № 27. Ст. 3468.

29

муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.

Таким образом, порядок проведения ОРВ должен быть определен муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, что согласуется с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти. Однако, необходимо заметить, что государственной программой Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 31630 по направлению «Повышение качества оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов и их проектов» предполагается разработка и принятие Федерального закона, законодательное закрепляющего процедуры оценки регулирующего воздействия, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов в отношении органов местного самоуправления.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации продолжается работа по формированию правовой базы проведения оценки воздействия, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов в отношении органов местного самоуправления. При этом прослеживается два основных подхода. Первый подход характеризуется закреплением законодательством

30 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»//СЗ РФ. 05.05.2014. № 18. (часть 2). Ст. 2162.

30