Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов. Правовые и организационные основы

органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;10 проекты поправок на проекты федеральных законов, а также проекты решений Совета Евразийской экономической комиссии.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 01.06.2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации», оценке регулирующего воздействия подлежат проекты актов, регулирующие отношения в области:

-организации и осуществления государственного контроля (надзора),

-отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации,

-отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц,

-отношения в области создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности,

-отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,

-к выполнению работ и оказанию услуг, в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации,

-оценки соответствия, в области безопасности процессов производства,

-закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами в соответствии с Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц",

-применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009

«Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов

10 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // "СЗ РФ. 18.08.1997. N 33. Ст. 3895.

11

федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» оценке регулирующего воздействия подлежат проекты

нормативных правовых актов, регулирующие отношения в области:

-организации и осуществления государственного контроля (надзора);

-отношений взимания налогов и сборов в Российской Федерации;

-отношений, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения;

-отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;

-выполнения работ и оказанию услуг;

-порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации;

-оценки соответствия и в области безопасности процессов производства. Исключение составляют нормативные правовые акты, принимаемые в

целях недопущения возникновения кризисных ситуаций и предупреждения террористических актов, а также для ликвидации их последствий. Данные нормативные правовые акты принимаются исключительно во исполнение поручений Президента Российской Федерации или Председателя Правительства Российской Федерации и подлежат применению в течение не более чем 6 месяцев со дня вступления их в силу. Повторное принятие и издание этих нормативных правовых актов не допускается.

Кроме этого правила проведения оценки регулирующего воздействия, определенные Постановлением Правительства РФ № 1318 не применяются в отношении проектов актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, а также проектов актов, устанавливающих

12

требования и нормы в области использования атомной энергии и обеспечения радиационной безопасности.

ОРВ не следует отождествлять с экспертизой нормативных правовых актов (в настоящее время ОФВ). Оценка регулирующего воздействия направлена исключительно на проекты правовых актов и нормативных правовых актов. Экспертизе подлежат действующие нормативные правовые акты.

В настоящее время в российском законодательстве не принят федеральный закон, определяющий основы проведения оценки регулирующего воздействия и в научной литературе встречается точка зрения о необходимости такого уровня правового регулирования данной технологии.11 Порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов определен Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 131812.

Согласно Постановлению Правительства РФ № 1318 оценка регулирующего воздействия проводится федеральными органами исполнительной власти с целью оценки возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Необходимо обратить внимание на то, что порядок ОРВ, определенный Постановлением Правительства РФ № 1318, во-первых, направлен не только на

11См., например, Павлушкин А.В., Нанба С.Б. Оценка регулирующего воздействия и законодательство о лесах и животном мире//Мониторинг законодательства о лесах и животном мире: Научно-практическое пособие. М. 2011.

12Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской Экономической Комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»//СЗ РФ. 24.12.2012. №

52.Ст. 7491.

13

проекты нормативных правовых актов, но и на проекты правовых актов, что как раз способствует целям административной реформы – снижению административных барьеров, поскольку большинство управленческих решений в области государственного управления принимается на уровне правовых актов. Во-вторых, предложенный механизм ориентирован на нормотворческий процесс. Следовательно, речь идет только об оценке регулирующего воздействия проектов правовых актов на предварительной стадии, что позволяет "просчитать" отрицательные последствия принятия того или иного нормативного правового акта.

В научной литературе неоднократно поднималась проблема относительно того, что вне поля зрения остаются ранее принятые и уже действующие нормативные правовые акты. В процессе реализации таких нормативных правовых актов, пусть даже самых совершенных, могут появляться новые обстоятельства, влияющие на его эффективность. В данном случае речь идет о необходимости процесса оценки регулирующего воздействия на стадии реализации нормативно-правового акта, что позволит своевременно произвести его изменение, с учетом объективных потребностей общественного развития.

При этом необходимо учитывать то, что оценка регулирующего воздействия нормативного правового акта и оценка деятельности государственных и муниципальных органов по его реализации (применению) - это далеко не одно и то же. Следовательно, оценка регулирующего воздействия должна осуществляться не только на стадиях нормотворчества и процесса реализации

(применения) нормативного правового акта, но и на стадии подведения результатов его реализации (применения).13

Оценка эффективности действующих нормативных правовых проводится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно

13 См, например, Баркатунов В.Ф., Попов В.В. К вопросу об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов и управленческих решений (на примере Курской области)//Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 2. Справочная система.

14

затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о несении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации.14 Приказом Минэкономразвития РФ от 9 ноября 2011 г. N 634 утвержден Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности".15

С 1 января 2016 года Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 утратило силу, поскольку Постановлением Правительства РФ от 30.01.2015 № 8316 были утверждены Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов. Необходимо обратить внимание на то, что оценке фактического воздействия подлежат нормативные правовые акты при совокупности следующих критериев:

1.Регулирование правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

2.Проведение оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов данных нормативных правовых актов (в отношении иных нормативных правовых актов по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Правительственной комиссии по проведению административной реформы).

3.Включение данных нормативных правовых актов в план проведения фактической оценки воздействия нормативных правовых актов.

14Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о несении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации//СЗ РФ. 08.08.2011. № 32. Ст. 4834.

15Приказ Минэкономразвития РФ от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности"//Бюллетень нормативных правовых актов органов исполнительной власти. № 51. 19.12.2011.

16Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 года № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»//СЗ РФ. 09.02.2015. № 6. Ст. 965.

15

Следовательно, не все нормативные правовые акты подлежат оценке фактического воздействия, а только те, которые прошли ОРВ. И не все нормативные правовые акты, прошедшие процедуру ОРВ подлежат оценке фактического воздействие, а только те, которые были включены в план на проведение оценки фактического воздействия.

Подводя итоги, можно констатировать, что в целом правовые основы проведения оценки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти сформированы (дальнейшее совершенствование процедур должно проходить с учетом практики внедрения данной технологии).

В настоящее время порядок проведения ОРВ на федеральном уровне регулируется:

проектов актов и проектов нормативных правовых актов, проектов федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии

- Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 года № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской Экономической Комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

Приказом Министерства экономического развития РФ от 27 мая 2013 г.

№290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия».

Порядок проведения ОФВ на федеральном уровне:

Постановление Правительства РФ от 30 января 2015 года № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

16

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации должны быть утверждены:

форма проекта плана проведения федеральным органом исполнительной власти оценки фактического воздействия нормативных правовых актов;

форма отчета об оценке фактического воздействия нормативного правового акта;

форма заключения об оценке фактического воздействия нормативного правового акта;

методика оценки фактического воздействия нормативных правовых актов.

Кроме обозначенных нормативных правовых актов за годы

административной реформы были приняты и иные нормативные правовые

акты, косвенно затрагивающие процедуры ОРВ. К таковым, например, могут

быть отнесены:

Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения».17

Постановление Правительства РФ 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».18

17Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатов их общественного обсуждения»//СЗ РФ. 03.09.2012. № 36. Ст. 4902.

18Постановление Правительства РФ 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»//СЗ РФ. 30.05.2011. № 22. Ст.3169.

17

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».19

Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, например, в Саратовской области процедура проведения оценки регулирующего воздействия утверждена Постановлением Правительства Саратовской области от 17 октября 2013 года № 560-П.20 А Постановлением Саратовской областной Думы от 22 октября 2014 г. N 30-129921 утверждено положение о проведении оценки регулирующего воздействия проектов законов Саратовской области и Постановлений Саратовской областной Думы.

Методическое обеспечение деятельности по проведению оценки регулирующего воздействия и экспертизы нормативных правовых актов, в том числе разработка методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах

19Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»//СЗ РФ. 08.03.2010. № 10. Ст. 1084.

20Постановлением Правительства Саратовской области от 17 октября 2013 года № 560-П «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых органами исполнительной власти Саратовской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности»//СЗ Саратовской обл. № 43. Октябрь 2013.

21Постановлением Саратовской областной Думы от 22 октября 2014 г. N 30-1299 «Об утверждении порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов законов Саратовской области и Постановлений Саратовской областной Думы, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности»//СЗ Саратовской обл. № 47. Октябрь 2014.

18

Российской Федерации, осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Правительством Российской Федерации данная обязанность была возложена на Министерства экономического развития РФ.

Приказом Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 г. N 62322 были утверждены методические рекомендации по проведению оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в субъектах РФ. Обращает на себя внимание тот, факт, что рекомендательный характер данного порядка проведения оценки регулирующего де-юре стал обязательным для субъектов Российской Федерации. В настоящее время данный нормативный правой акт утратил силу в связи с изданием Приказа Министерства экономического развития РФ от 26 марта 2014 года № 159 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»23, который в свою очередь не имеет официального источника опубликования.

Приказом Министерства экономического развития РФ от 26 марта 2014

года № 159 также утверждены:

форма уведомления об обсуждении предлагаемого правового регулирования;

форма сводного отчета о результатах проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта;

22Приказом Министерства экономического развития РФ от 25 сентября 2012 г. N 623. //Нормирование в строительстве и ЖКХ. № 5. 2012. (утратил силу)

23Приказ Министерства экономического развития РФ от 26 марта 2014 года № 159 "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»//Документ опубликован не был. См. справочную систему «Консультант Плюс».

19

форма сведений для предоставления отчета о развитии и результатах процедуры оценки регулирующего воздействия в субъекте Российской Федерации.

За годы административной реформы, проводимой в Российской Федерации, ОРВ рассматривается как механизм, направленный на устранение административных барьеров для предпринимательской деятельности. Между тем, его возможности значительно шире, чем оценка эффективности проектов нормативных правовых актов.

1.2. Модели проведения оценки регулирующего воздействия

Приказом Министерства экономического развития РФ от 31.08.2010 № 39824 на федеральном уровне была определена централизованная модель проведения ОРВ, когда за отдельным Министерством (Минэкономразвития РФ) была закреплена не только функция непосредственного проведения ОРВ, но также функция ее координации и методического обеспечения. Разработчики – отраслевые министерства – при этом должны были предоставлять в Минэкономразвития РФ всю необходимую документацию, на основе которой проводится ОРВ. При этом контроль качества заключений об ОРВ дополнительно не проводился. Именно такая модель была взята за основу большинством субъектов Российской Федерации, решивших внедрить данный инструмент.25

В дальнейшем с изданием Постановления Правительства РФ № 1318, Приказа Минэкономразвития от 27.05.2013 № 290 Приказ Министерства экономического развития РФ от 31.08.2010 № 398 утратил силу, а в практику государственного управления была введена децентрализованная модель проведения ОРВ. При децентрализованной модели оценку проводит

24Приказ Министерства экономического развития РФ от 31.08.2010 № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»// «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» № 43 (утратил силу).

25Колегов В.В. Особенности институализации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Опыт внедрения в Москве.//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 2. С. 131.

20