Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов. Правовые и организационные основы

субъекта Российской Федерации общих подходов ОРВ и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, а процедурная часть регулируется муниципальными нормативными правовыми актами. Так, например, в целях реализации Закона Саратовской области от 05.08.2014 г. №

91-ЗСО31 Постановлением Администрации муниципального образования «Город Саратов» от 17.12.2014 г. № 414632, а также Решением Саратовской городской Думы от 30.10.2014 № 40-45933 были утверждены порядки проведения ОРВ муниципальных правовых актов в муниципальном образовании «Город Саратов».

Законом Саратовской области от 05.08.2014 г. № 91-ЗСО определено, что оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской

иинвестиционной деятельности, проводится органами местного самоуправления в целях, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов должна обеспечивать беспрепятственный доступ заинтересованных лиц к объективной информации о целях их разработки, о возможных положительных

и(или) отрицательных последствиях для субъектов предпринимательской и

31Закон Саратовской области от 05.08.2014 г. № 91-ЗСО31 «Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе нормативных правовых актов Саратовской области и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности»//Собр. Законод. Саратовской области. № 33. Август. 2014.

32Постановлением Администрации муниципального образования «Город Саратов» от 17.12.2014 г. № 414632 «Об утверждении порядков проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и проведения экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности»//Саратовская панорама. Спецвыпуск. № 73. 19.12.2014.

33Решение Саратовской городской Думы от 30.10.2014 № 40-459 «Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов»//Сайт Саратовской городской

Думы. 31.10.2014.

31

инвестиционной деятельности введения такого регулирования, рассмотрение предложений заинтересованных лиц, поступивших в ходе публичных обсуждений проектов муниципальных нормативных правовых актов, а также проверку соблюдения установленных процедур оценки регулирующего воздействия и обоснованности выводов разработчиков проектов муниципальных нормативных правовых актов о степени регулирующего воздействия.

Второй подход характеризуется закреплением процедурной части проведения ОРВ муниципальных нормативных правовых актов законом субъекта Российской Федерации. Так, например, Законом Ульяновской области от 05.11.2013 г. « 201-ЗО «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ульяновской области и проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Ульяновской области и муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности» также закрепляются и процедурные вопросы проведения ОРВ.

В целях реализации Закона Калужской области от 27 2014 г. № 603-ОЗ «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов и экспертизы муниципальных правовых актов в Калужской области»34 Постановлением главы администрации муниципального образования «Город Жиздра» от 25 марта 2015 г. № 2035 было утверждено положение о порядке проведения экспертизы нормативных

34Закон Калужской области от 27 2014 г. № 603-ОЗ «О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов и экспертизы муниципальных правовых актов в Калужской области»//Весть документы, № 23. 04.07.2014.

35Постановлением главы администрации муниципального образования городское поселение «Город Жиздра» от 25 марта 2015 г. № 20 «Об утверждении положения о порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов городского поселения «Город Жиздра» в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности//Документ опубликован не был.

32

правовых актов городского поселения «Город Жиздра» в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Необходимо обратить внимание, что данный нормативный правовой акт затрагивает вопросы правового мониторинга (экспертизы) действующих муниципальных правовых актов.

К проблемам правового регулирования проведения ОРВ на муниципальном уровне можно отнести вопросы, связанные с тем какие муниципальные правовые акты подлежат ОРВ? Согласно ч. 3 ст. 46 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оценке регулирующего воздействия подлежат проекты муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающие вопросы предпринимательской и инвестиционной деятельности. Муниципальные нормативные правовые акты принимает только представительный орган муниципального образования (п. 2, ч. 1. Ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ). Следовательно, процедуры проведения ОРВ не будут распространяться на правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления.36 Между тем, складывающаяся практика правового регулирования ОРВ на муниципальном уровне демонстрирует, что исполнительные органы местного самоуправления вынуждены либо заменять ОРВ экспертизой, что соответствует ч. 6 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Либо определять порядок проведения оценки регулирующего воздействия в нарушение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

36 См. Заключение ПУ Аппарата ГД ФС РФ от 27.02.2013 № 2.2-1/949 «По проекту Федерального закона № 194839-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части распространения процедуры оценки регулирующего воздействия.

33

Таким образом, для завершения формирования правовых основ проведения ОРВ муниципальных правовых актов необходимо чтобы в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях были приняты нормативные правовые акты регламентирующие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов,

оценки фактического воздействия (экспертизы) муниципальных нормативных правовых актов.

Муниципальными нормативными правовыми актами в соответствие с нормативными правовыми актами субъекта должны быть определены:

предметная область проведения ОРВ/ОФВ;

процедуры проведения ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов; процедуры проведения ОФВ (экспертизы) муниципальных нормативных правовых актов;

порядок проведения публичных консультаций при ОРВ и ОФВ;

порядок размещения информации на официальном сайте о проведении ОРВ/ОФВ;

специальные процедуры урегулирования разногласий по возникшим в ходе ОРВ/ОФВ спорным вопросам;

форма (уведомления об обсуждении предлагаемого правового регулирования, сводного отчета ОРВ, заключения ОРВ);

форма (проекта плана ОФВ, форма отчета ОФВ, форма заключения

ОФВ).

При определении предметной области ОРВ органами местного самоуправления должны быть учтены требования федерального законодательства, а, следовательно, оценка регулирующего воздействия не должна проводиться:

1. В отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов,

которые согласно ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации должны выноситься на публичные слушания, а именно:

34

проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации,

федеральными законами;

проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

проекты планов и программ развития муниципального образования;

проекты правил землепользования и застройки;

проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования,

выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

2.Проектов муниципальных нормативных правовых актов,

устанавливающих налоги, сборы и тарифы, установление которых отнесено к вопросам местного значения.

Учитывая, что процедуры ОРВ/ОФВ трудоемкие представляется необходимым введение дополнительных фильтров при определении

35

предметной области (в научной литературе встречаются точки зрения о нецелесообразности внедрения ОРВ на муниципальном уровне37). Значимые муниципальные нормативные правовые акты должны проходить полную процедуру ОРВ/ОФВ, остальные – по упрощенной схеме.

Кроме процедурной части муниципальными нормативными правовыми актами должны быть регламентированы для процедур ОРВ:38

срок проведения публичных консультаций со дня размещения проекта муниципального нормативного правового акта и сводного отчета на официальном сайте (не менее 10 рабочих дней);

срок, в течение которого будет осуществляться прием позиций заинтересованных лиц;

срок обработки уполномоченным органом (или Разработчиком, в

зависимости от модели) предложений, поступивших в ходе обсуждения;

сроки, в течение которых сводка предложений, поступившая по результатам проведения публичных консультаций (не менее 15 рабочих дней со дня окончания публичных консультаций);

срок, в течение которого уполномоченный орган осуществляет подготовку заключения об оценки регулирующего воздействия (не менее 5

рабочих дней);

срок, в течение которого уполномоченный орган размещает заключение об оценке регулирующего воздействия на официальном сайте (не более 3

рабочих дней со дня его подготовки).

Для процедур ОФВ:39

37См, например, Колегов В.В. Особенности институализации оценки регулирующего воздействия на региональном уровне. Опыт внедрения в Москве.//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 2. С. 138.

38Приводятся примерные сроки, рекомендованные Министерством экономического развития Российской Федерации (Письмо Минэкономразвития РФ от 12 декабря 2014 № 31260ОФ/Д26и). Могут быть измены в зависимости от выбранной модели.

39Приводятся примерные сроки, установленные нормативными правовыми актами для федеральных органов исполнительной власти. Могут быть изменены в зависимости от выбранной модели проведения ОРВ/ОФВ в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

36

срок подготовки и утверждения проекта плана ОФВ (экспертизы)

муниципальных нормативных правовых актов;

срок размещения проекта плана ОФВ (экспертизы) муниципальных нормативных правовых актов на официальном сайте;

срок рассмотрения предложений, поступивших в связи с проведением публичного обсуждения проекта плана, составления сводки предложений и размещение на официальном сайте (не позднее 10 рабочих дней со дня окончания публичного обсуждения);

срок публичного обсуждения проекта плана (не менее 20 рабочих дней со дня его размещения на официальном сайте);

срок утверждения плана и размещения на официальном сайте;

сроки проведения ОФВ (экспертизы) (не более двух месяцев, срок проведения экспертизы при необходимости может быть продлен уполномоченным органом, но не более чем на один месяц);

срок подготовки отчета об ОФВ и размещения его на официальном

сайте;

срок проведения публичных консультаций (обсуждения) отчета ОФВ (не менее 20 рабочих дней со дня, установленного для начала ОФВ);

срок размещения на официальном сайте сводки предложений по поступившим предложениям публичного обсуждения (не позднее 10 рабочих дней со дня окончания публичного обсуждения);

срок, в течение которого уполномоченный орган осуществляет подготовку заключения об ОФВ;

срок, в течение которого уполномоченный орган размещает заключение об ОФВ.

Учитывая, что основу проведения ОРВ/ОФВ составляет проведение публичных консультаций официальные сайты органов местного самоуправления должны «заработать» таким образом, чтобы учесть все особенности применения данных технологий, в частности, особого внимания

37

заслуживают такие показатели открытости сайта, как полнота размещаемой информации и удобная навигация.

Для реализации технологий ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов необходима разработка соответствующего инструментария, речь в данном случае идет, прежде всего, о разработке индикаторов эффективности правового акта. В настоящее время индикаторы эффективности присутствуют в целом ряде правовых актов, особенно если речь идет о различного рода программах. Так, например, Постановлением Администрации муниципального образования «Город Саратов» от 17 октября 2014 г. № 3287 40

была утверждена ведомственная целевая программа «Благоустройство территории Кировского района муниципального образования «Город Саратов» на 2015 год. Данной программой определены следующие целевые индикаторы:

количество/площадь подземных переходов, в отношении которых проводятся работы по содержанию, - 1 шт./166,7 кв. м;

площадь территорий, занимаемых зелеными насаждениями (зеленые зоны), в отношении которых проводятся работы по созданию (восстановлению)

исодержанию, - 171393,5 кв. м;

площадь организованных газонов/цветников - 1000/850 кв. м;

количество посаженных деревьев в зеленых зонах - 50;

площадь отремонтированных дорожек - 340 кв. м;

протяженность установленного ограждения - 380 п. м;

протяженность отремонтированного ограждения - 5873 п. м;

количество установленных детских площадок - 1;

количество фонтанов, в отношении которых проводятся работы по содержанию и ремонту - 2;

количество установленных лавочек/урн - 8/8;

40 Постановлением Администрации муниципального образования «Город Саратов» от 17 октября 2014 г. № 3287 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Благоустройство территории Кировского района муниципального образования «Город Саратов» на 2015 год»//Сайт администрации муниципального образования «Город Саратов»

URL: http://saratovmer.ru. 17.10.2014.

38

количество детских и дворовых спортивных площадок, в отношении которых проводятся работы по содержанию и ремонту - 5;

протяженность установленных гирлянд - 900 п. м

Необходимо обратить внимание, что установленные показатели формально отражают степень эффективности правового акта и носят количественных характер. Безусловно, они позволяют в той или иной мере оценить фактическое воздействие принятой программы, однако, при принятии нормативного правового акта оценке должен подвергаться не только экономический, но и социальный эффект.

Не менее важной при внедрении ОРВ на муниципальном уровне представляется и проблема подготовки специалистов-муниципальных служащих, в должностные обязанности которых будет входить обеспечение проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов. От уровня подготовки и профессионализма лиц,

ответственных за проведение ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов, будет зависеть объективность и обоснованность выводов, а

следовательно, качество принимаемых муниципальных правовых актов. Для того чтобы ОРВ на муниципальном уровне не была сведена к чисто формальному соблюдению требований, установленных федеральным законодательством, необходимо активное вовлечение в данный процесс высших учебных заведений, взявших на себя подготовку экспертов по проведению ОРВ, а также различные институты гражданского общества.

2.2. Организация проведения ОРВ проектов

муниципальных нормативных правовых актов

В целях обеспечения единого подхода, а также методической поддержки органов местного самоуправления при организации и проведении процедуры регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных актов Минэкономразвития России разработаны Типовые методические рекомендации по организации и

39

проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.41

Методические рекомендации направлены на методическую поддержку органов местного самоуправления при внедрении процедур оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Внедрение процедур оценки регулирующего воздействия ориентировано в отношении городских округов, являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации на 1 января 2015 года, муниципальных районов, городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения на 1 января 2016 года, иных муниципальных образований - на 1 января 2017 года. В качестве экспериментальной апробации подходов по оценке регулирующего воздействия в городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения, муниципальных районах и иных муниципальных образованиях возможно осуществление внедрения процедуры ОРВ и экспертизы раньше указанных сроков.

Выбор модели проведения ОРВ проектов муниципальных нормативных правовых актов должен быть обусловлен спецификой организации и функционирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Для апробации процедуры ОРВ Министерством экономического развития РФ органам местного самоуправления предложена модель, при которой орган-

разработчик представляет проект муниципального нормативного правового акта и сводный отчет в уполномоченный орган без проведения публичных консультаций проекта муниципального нормативного правового акта и сводного отчета, а уполномоченный орган самостоятельно проводит публичные

41 Письмо Минэкономразвития РФ от 12 декабря 2014 № 31260-ОФ/Д26и «О направлении методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных

40