Методы исследования кадровой политики в сфере государственного и муниципального управления. Учебное пособие

Концептуально-стратегический подход управления кадровыми процессами — ​это один из подходов современного публичного управления, включающий в себя научно обоснованную концепцию управления кадровыми процессами и стратегию реализации кадро вой политики на основе действующего законодательства. Следует заметить, что программу кадровой политики, принятую соответ ствующим органом государственного или муниципального управ ления, можно рассматривать как инструмент и как подзаконный правовой акт, не противоречащий действующему законодательству и Трудовому кодексу РФ.

Реализация такой кадровой парадигмы должна строиться на сов ременной теории и методологии соответствующей отрасли научного знания, а при проведении исследования изучаться с учетом научных подходов, представленных в паспортах научных специальностей.

Что касается исследований в сфере кадровой политики, то ре зультаты, на наш взгляд, должны отвечать на следующие важные вопросы:

1.Каковы ресурсы кадрового потенциала на уровне муници пального управления и технологии освоениях этих ресурсов?

2.Какие принципы, подходы, закономерности и концепции мо гут использоваться при изучении ресурсов кадрового потенциала на уровне муниципального управления?

3.Каковы стратегии можно использовать в управления ресур сами кадрового потенциала?

4.Какое влияние кадровый потенциал оказывает на социальное, экономическое и политическое развитие местного сообщества?

5.Какие формы и методы развития институтов гражданского общества и местного самоуправления могут быть применены?

Это только часть проблем, которые необходимо выявить по ре зультатам исследования, а также решить на уровне местного сообщества, организации его жизнедеятельности и муниципального управления, которое является частью публичного управления в соот ветствии с внесенной поправкой в Конституцию России (п. «г» ст. 71)1.

1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосовани ем 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования

31

Использование данных науки позволяет определить не только сильные стороны реализации кадровой политики и деятельности кадров в сфере муниципального управления, но и выявить слабые стороны, а также выделить актуальные вопросы и, как следствие, активизировать кадровый потенциал местного сообщества.

Мы можем констатировать, что проводимые реформы и оптими зация кадровых ресурсов на уровне муниципальных образований привели к подавлению некоторых социальных и экономических аспектов жизни местных сообществ. Например, передача полномо чий в сфере здравоохранения с муниципального уровня на государ ственный уровень управления привела к разрушению первичного звена здравоохранения и оттоку квалифицированных медицинских кадров с территорий муниципальных образований. Поэтому выхо дит Указ Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», согласно которому необходимо обеспечить оптимальную доступность для населения (в том числе для жителей населенных пунктов, расположенных в отдаленных местностях) медицинских организаций, оказывающих первичную медико-сани- тарную помощь, и построить с учетом необходимости врачебные амбулатории, фельдшерские и фельдшерско-акушерские пункты в населенных пунктах с численностью населения от 100 человек до 2 тыс. человек, а также с учетом использования мобильных ме дицинских комплексов в населенных пунктах с численностью на селения менее 100 человек2.

Новым Указом Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О националь ных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» от 21 июля 2020 года № 474 установлена такая цель, как осущест вление прорывного развития Российской Федерации, увеличение

01.07.2020) // КонсультантПлюс : [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 16.09.2020).

2 См.: О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 (в ред. Указов Президента РФ от 19.07.2018 № 444, от 21.07.2020 № 474) // Гарант : [сайт]. URL: https://base.garant.ru/71937200/ (дата обращения: 16.09.2020).

32

численности населения страны, повышение уровня жизни граждан, создание комфортных условий для их проживания, а также раскрытие таланта каждого человека3.

Как видим, целевая установка нового Указа Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» связана с развитием человеческо го потенциала, следовательно, и кадрового потенциала гражданина, человека, регионов, местных сообществ.

В этой связи необходимо отметить, что нужна не только сильная кадровая политика центра, но и эффективная многоотраслевая кадро вая политика на уровне муниципального образования, включающая все субъекты местного сообщества. При этом в направлениях кадро вой политики должны учитываться интересы социальной защиты местного населения, а механизмы ее реализации должны быть направ лены на социальное и экономическое развитие территории в целом.

Мы считаем, что это главная особенность кадровой политики на уровне муниципального управления, поэтому она должна быть направлена на достижение стратегических целей муниципального образования и развитие гражданского общества, обеспечивая без опасность совместного проживания его членов на закрепленной территории.

Муниципальное образование — это​ особая общность людей, наце ленная на решение вопросов местного значения, благодаря наличию своего кадрового потенциала. Муниципальное образование — это сложная система и естественная социальная организация, имею щая свой особенный механизм развития кадрового потенциала. Одним из основных социальных регуляторов в территории явля ются собственно человеческие отношения, базирующиеся нормах морали и нравственности, формируются разные социальные группы с разными социальными ролями. Главной целью саморегуляции и самостоятельности населения муниципального образования вы ступает создание благоприятных условий для проживания для себя

3 См.: О национальных целях развития Российской Федерации на пери од до 2030 года : Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 от 21 июля 2020 года № 474 // КонсультантПлюс : [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_357927/ (дата обращения: 16.09.2020).

33

идля будущих поколений, что, конечно, требует анализа истории поселения, национального состава, демографической, социальной

иэкономической обстановки территории, а это в свою очередь тре бует исследования кадрового состава на уровне муниципального управления, его способности решать эти вопросы.

Можно отметить, что и сейчас на уровне местного управления наблюдается недостаток управленской культуры, включающей в себя инновации в реализации кадровой политики, а иногда низкий про фессионализм или необоснованный консерватизм местных лидеров, отсутствие продуманной и научно обоснованной стратегии разви тия местного сообщества и территории в целом.

Анализ опыта в сфере муниципального управления зарубеж ных стран, таких как Германия, Финляндия, Япония, свидетель ствует о том, что развитие государства в целом происходит, если инновации начинаются на местном уровне и они поддерживаются центральной властью. Например, в Германии принято считать му ниципальных служащих золотым фондом будущих чиновников федерального уровня4. Все это требует правильного формулирова ния цели и задач кадровой политики и выверенных механизмов их реализации, обеспечивающих результативность и эффективность кадрового процесса на подведомственной территории.

Современные требования к кадровому потенциалу на уровне муниципального управления ориентированы на характеристики инновационной культуры управления и модели поведения кадров муниципального управления. Какие же это характеристики и на что они ориентированы?

1.Необходимо определить стратегию изменений и нацелить ее на решение приоритетных задач муниципального образования. Изменения — ​это современные реалии развития гражданского общества в муниципальном образовании и кадрового потенциала представителей гражданского общества, в состав которого входят

имуниципальные служащие.

4См.: Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии и при

менимость немецкого опыта к российским реалиям // Проблемный анализ и госу дарственно-управленческое проектирование. 2011. Вып. 2. С. 25–36.

34

2.Кадровая политика должна быть ориентирована на стимули рование развития кадрового потенциала муниципальных служащих, депутатов местной думы, хозяйствующих субъектов и населения, проживающего на территории. Население должно быть уверено, что их запросы будут решаться, а инициативы не будут отвергаться. Все это все требует профессионализма и демонстрирования инно вационной модели поведения кадров муниципального управления, мотивированных на развитие.

3.Необходима действенная система информационной откры тости и прозрачности на уровне муниципального образования, что требует выполнения всех положений законодательства к работе официальных сайтов органов местного самоуправления и своевре менного обновления на них информации. Это обстоятельство тесно коррелирует с инновационной культурой управления и моделями поведения кадров муниципального управления5.

4.Процесс реализации кадровой политики на уровне местного самоуправления тесно связан с миссией муниципального обра зования. Реализация стратегических целей, несомненно, требует от кадров органов местного самоуправления освоения новых ме тодов управления и внедрения концепции социальной поддержки местного населения.

5.Инновационная культура управления и модель поведения кадров муниципального управления — ​это факторы, влияющие на воспроизводство жизненных ресурсов муниципального обра зования. Жизненные ресурсы — ​это общий потенциал граждан, совместно проживающих на определенной территории. Сюда можно отнести способность местного населения созидать и со здавать материальные и духовные ценности6, а также способность кадров на уровне муниципального управления создавать благо приятную политическую, социальную, экологическую, экономи ческую, трудовую, потребительскую и производственную среду на территории.

5См.: Резер Т. М. Информационная открытость органов государственного муниципального управления : учеб. пособие. Екатеринбург, 2018. С. 36.

6См.: Дырдин А. А. Духовная жизни России: провинциальное измерение // Ду ховная жизнь провинции. Образы. Символы. Картина мира. Ульяновск, 2003. С. 4–8.

35

Современные кадры муниципального управления осознают не обходимость перемен и внедрения новой модели поведения, в основе которой находится инновационная культура управления.

Все перечисленное выше указывает на необходимость рассмо трения модели поведения кадров муниципального управления, а также на выявление ценностей, необходимых для развития кадрового потенциала. К таковым можно отнести следующее.

1.Определение ценностей, на которых строится кадровая по литика в муниципальном образовании.

2.Анализ системы ценностей, которые разделяют члены гра жданского общества на территории муниципального образования7.

3.Сравнительный анализ цели и задач, определяющих стратегию муниципального управления и ее соответствие общенациональным целям и стратегиям развития государства.

4.Анализ готовности кадров органов местного самоуправления

кизменениям.

5.Переориентация мотивации кадров на профессиональную деятельность и муниципальное управление на основе стратегии развития.

6.Возможность повышения квалификации в организациях не прерывного дополнительного профессионального образования.

7.Формирование кадрового резерва на уровне муниципального образования.

8.Формирование управленческой элиты в сфере муниципаль ного управления, чье поведение основана на системе ценностей инновационной культуры управления.

9.Продвижение отраслевого социального партнерства на тер ритории муниципального управления.

10.Социальная и экономическая поддержка интересов местного населения и включение их в кадровую политику муниципального образования.

Изучение зарубежной практики в этой сфере показывает, что инновации в реализации кадровой политики на уровне муниципаль

7 См.: Резер Т. М., Сыманюк Н. В., Кузнецова Е. В., Задорина М. А. Гражданское общество и права человека : учеб. пособие. Екатеринбург, 2018. 119 с.

36

ного управления обеспечивают ускоренное движение к достижению запланированных целей развития муниципалитета, если они не раз рушают традиции местного населения и историческое наследие8.

Втоже время научно доказано, что система ценностей, знаний

инавыков в управлении кадровыми процессами позитивно ска зывается на формировании модели поведения муниципального служащего и результатах его деятельности. Ведь условия деятель ности муниципального служащего и условия жизнедеятельности населения муниципального образования определяются не только программами, принимаемыми на федеральном уровне государствен ного управления, а конкретной социальной обстановкой на месте, где непосредственно проживает население и которое нуждается в развитии кадрового потенциала.

Вдеятельность кадров муниципального управления входит создание таких условий, к которым относятся:

1. Создание благоприятных условий для развития муниципаль ного образования.

2. Содействие развитию инфраструктуры, обеспечивающей комфортные условия для проживания населения.

3. Создание новых рабочих мест, в том числе на основе государ ственно-частного партнерства и социального предпринимательства.

4. Оказание помощи социальной поддержки незащищенным слоям населения в муниципальном образовании.

5. Участие в строительстве нового жилья.

6. Защита природы и поддержание благоприятной экологиче ской среды.

7. Содействие в организации переподготовки кадров в целях развития муниципального образования.

8. Воспроизводство пахотных земель и предотвращение загряз нения почвы и др.

Вцелом кадровая политика на уровне муниципального управ ления должна быть ориентирована на сохранение социального здоровья населения и безопасность граждан, проживающих на тер

8 См.: Маркварт Э. Организация и управление хозяйственной деятельностью муниципальных образований : автореф. дис. … докт. экон. наук. М., 2012. 36 с.

37

ритории муниципального образования. Однако, как показывает практика, в ряде территорий даже при наличии возможностей ряд проблем социального характера не решаются. Одной из причин является низкий уровень профессионализма кадров на уровне мест ного самоуправления.

В тоже время устойчивость развития муниципального образо вания требует от кадров новых знаний и умения работать на основе системного подхода в муниципальном управлении. Системный под ход подразумевает реализацию методологии устойчивого развития муниципального образования и наличие компетенций у кадров в управлении разными процессами на уровне муниципального управления, в том числе управление кадровыми ресурсами в процес се реализации кадровой политики. В целом методология развития муниципального образования строится на ноосферном мировоз зрении и интегральном походе к его пониманию.

Современная глобальная система управления в рамках этой концепции рассматривается в следующей последовательности: кос мос — природа— общество— ​человек, что представляет собой целостную картину мира и требует интеграции знаний и профес сионального опыта в сфере государственного и муниципального управления.

Таким образом, в основе методологии познания устойчивого развития муниципального образования и управления им лежит интегральное и комплексное научное знание, основанное на до стижениях разных наук: государствоведение, философия, поли тология, экономика, управление, право, педагогика, психология, химия, экология и др.

Реализацией концепции устойчивого развития занимаются международные организации, отдельные страны, когда принято говорить о международном праве. На наш взгляд, в эти процессы должны вступить и местные сообщества, гражданские институты такие, как семья, школа, профессиональные корпоративные сооб щества и каждый отдельный человек.

Современное стратегическое управление на уровне муници пального управления должно иметь наиболее широкое распростра нение и полную реализацию всех видов ресурсов. Новая практика

38

раскрытия кадрового потенциала через местные сообщества как субъекты управления показывает, что необходимо активно внедрять проектные методы управления, проектную деятельность в муници пальное управление, методы анализа и прогнозирования, а также стратегического планирования всех видов ресурсов, включая кадро вый ресурс и кадровое обеспечение муниципального образования.

Эволюционное развитие общественных процессов и систем происходит от естественных границ проживания традиционных общин и общностей к открытию их корпоративным образованиям современного типа, которые могут обеспечить каждому прожива ющему на своей территории реализацию конституционных прав, свободу личной инициативы, удовлетворение основных человече ских потребностей.

Внастоящее территориальные сообщества создаются на основе информационных технологий и новых видов ресурсов и энергии. Некоммерческие организации, гражданские институты общества на ходят новые источники саморазвития и реализуются в добровольче ской деятельности, направленной на раскрытие своих потенциалов.

Вподлинном местном самоуправлении гражданское общество рассматривается не как объект управления, а как субъект деятельности, гражданского института общества. Переход на субъектное управление требует освоения новой стратегии:

—— социально-экономическое наполнение местного сообщества

иорганов самоуправления, внедрение общественного контроля над деятельностью местных администраций;

—— использование информационных технологий и аналитиче ских систем, целевых программ и научных методов управления;

—— принятие действенного законодательства в сфере муници пального управления.

Таково направление развития местных сообществ и их кадровых потенциалов. Только административное управление в настоящее время не способствует развитию муниципального образования, потому что исчерпало свой потенциал управления кадровыми про цессами.

Исследования показывают, не поняв и не приняв тот факт, что на территории складываются интересы граждан, связанные соци

39

альными и духовными связями, образуют особый тип социальной организации, основанный на историческом опыте совместного проживания, покрепленном местными традициями и духовным складом бытия, ничего нельзя понять в системе муниципально го управления и муниципальном кадровом потенциале. Поэтому качество социального климата определяет возможность местного сообщества как субъекта управления кадровыми процессами.

Россия — ​это особая цивилизация, где ведущее место принадле жит «самодержавию духа», то есть силе духа. В местном сообществе проходит первый этап социализации личности, начинается формиро вание «я-концепции», закладываются базовые ценностные ориента ции, формируется гражданская позиция, будущий профессионализм. Очевидно, что ресурсы личности не могут быть развиты без правиль ного использования других видов местных ресурсов: географических, климатических, природных, экономических, финансовых. Однако отсутствие эффективного кадрового обеспечения управления всеми видами этих ресурсов не приведет к устойчивому развитию муни ципального образования и местного сообщества как социальной системы —главного​ источника реализации человеческого потенциала.

Например, японцы сделали правильный исторический выбор в способах развития экономики, а именно, через человека, через за боту о его благосостоянии и развитие корпоративного духа на про изводстве. Законы общины позволили им поднять свою экономику. Японцы придали научный характер проектированию и развитию социальных организаций, а также кадровому обеспечению их де ятельности. Поэтому в кадровой политике важно обеспечить сба лансированность двух подсистем: объекта и субъекта управления.

Специфика муниципального управления кадровыми процессами заключается в следующем:

1.Сочетаются два вида воздействия, административный и ес тественный (самоорганизация, самоуправление).

2.Целостность этих видов воздействия заключается в определе нии местных социальных целей, которые понятны каждому члену местного сообщества.

3.Цели направлены на улучшение качества жизни человека

икомфорта проживания в данной территории.

40