Конституционная экономика. Учебное пособие

ного казначейства; осуществление текущего контроля за деятельностью тех банков, которые входят в ФРС.

Возглавляют федеральные резервные банки советы директоров, которые формируются в составе 9 членов. Совет управляющих ФРС назначает председателя, заместителя председателя и одного члена совета директоров каждого из резервных банков. Остальные 6 членовсоветадиректоровизбираютсятемикоммерческими банками, которые входят в ФРС. Исполнительные органы резервных банков (президент и вице-президент) формируются по решению совета директоров банка. Такое решение должно быть передано на утверждение Совета управляющих ФРС.

Особое место в ФРС занимает Федеральный комитет по вопросам открытого рынка. Этот орган отвечает за разработку стратегических программ развития финансового рынка, денежной эмиссии, участия США на международных финансовых рынках. Федеральный комитет по вопросам открытого рынка формируется в составе 7 членов Совета управляющих и президентов 5 из 12 федеральных резервных банков. Президенты федеральных резервных банков становятся членами Комитета поочередно, за исключением Президента Федерального резервного банка Нью-Йорка, который по должности является его постоянным членом.

На низшей ступени ФРС стоят входящие в ее состав коммерческие банки и иные кредитные учреждения. Тем самым решается задача формирования общенациональной банковской системы страны как единого механизма, где каждое из звеньев взаимосвязано и действует в рамках, установленных Советом управляющих ФРС39.

39 См.: Federal Reserve ActBoard of Governors of the Federal Reserve System : site. URL: https://www.federalreserve.gov/aboutthefed/fract.htm (дата обращения: 25.12.2015).

81

Таким образом, можно выделить следующие критерии независимости центральных банков:

- продолжительный срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка;

- ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка;

- четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей должно быть обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей;

- исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой;

- жесткие ограничения по кредитованию правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию;

- широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица;

- закрепление имущества в собственности центрального банка;

- самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка;

- неприкосновенность резервов центрального банка; - осуществление функций банковского контроля. Конституция РФ устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус ЦБ РФ. Особое значение имеют нормы ст. 75: «1. Денежной единицей в Российской Федерации является

82

рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. 2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти…».

Таким образом, Конституция РФ закрепляет за ЦБ РФ особый и самостоятельный конституционноправовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в Российской Федерации. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции не допускается.

Конституционно-правовой статус ЦБ РФ обеспечивается целым рядом других норм Конституции РФ.

В соответствии с требованиями п. «ж» ст. 71 Основного Закона денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации. Таким образом, Конституция РФ устанавливает дополнительную гарантию исключительного права ЦБ РФ на осуществление денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Субъекты РФ правом денежной эмиссии не обладают. При этом Конституция РФ относит федеральные банки и в их числе ЦБ РФ к числу федеральных экономических служб (п. «ж» ст. 71), тем самым указывая, что они имеют статус федеральных органов, что основной их задачей является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.

Конституцией РФ установлен усложненный порядок назначения и освобождения Председателя ЦБ РФ от должности. Кандидатуру на должность Председателя ЦБ РФ в Государственную Думу представляет

83

Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя ЦБ РФ отдолжности(п.«г»ст.83).Саможеназначениенадолжность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (п. «г» ч. 1 ст. 103).

Таким образом, «непосредственно в самой КонституцииустановленытакиегарантиинезависимостиБанкаРоссии,которыеисключаютвозможностьназначения либо освобождения Председателя Центрального банка от должности по решению лишь одного из органов государственной власти. Таковы общие рамки конституционной регламентации, которые в полной мере соответствуют требованиям конституционной экономики».

Прежде всего, отметим, что ЦБ РФ имеет самостоятельный конституционный статус. Он не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти. Другие органы не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций ЦБ РФ. Статус Банка России установлен непосредственно самой Конституцией РФ и может быть изменен только в порядке пересмотра самой Конституции. ЦБ РФ является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.

Основной характеристикой Банка России является независимое осуществление конституционных функций. Закрепляя принцип независимости ЦБ РФ, авторы Конституции РФ стремились решить следующие задачи — обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы РФ, исключить вторжение в конституционную компетенцию ЦБ РФ, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.

84

При этом авторы Конституции РФ стремились устранить угрозы независимости Банка России, как со стороны парламента, так и Правительства РФ.

Дело в том, что многие законодатели видят панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Как им представляется, достаточно включить «печатный станок», и все проблемы будут решены. При этом в расчет не принимаются те экономические последствия, к которым приведет выпуск ничем не обеспеченных денег.

Помимо экономического нигилизма, немалое зна- чениеимеютфакторыполитико-психологическогосвой- ства. Для многих законодателей неприемлема сама мысль, что какие-то вопросы могут остаться вне поля их зрения, что они не могут давать указания либо применять меры принуждения к другим государственным органам.

Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции РФ принципа независимости ЦБ РФ.

Однако с тех пор ситуация во многом ухудшилась. Свидетельством тому могут служить не только выступления многочисленных политиков, требующих поставить Банк России в зависимость от Президента РФ, Правительства РФ, законодателей, но и тот законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон о Банке России, который в настоящее время обсуждается в Государственной Думе. Фактически в нем речь идет о полном подчинении ЦБ РФ Правительству РФ и ФедеральномуСобраниюРФ,оснятиитехзапретовиограничений, которые препятствуют доступу к «печатному станку», в частности, «Центральному банку придается такая организационно-правовая форма, как учреждение, что не только вводит его в орбиту исполнительной власти, но и лишает его каких-либо возможностей

85

отстаивать свою позицию перед Правительством»40. Предложено также такое нововведение, как принятие законов об основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики. В этих законах предполагается закреплять основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики, план распределения прибыли, порядок формирования и направления использования резервов и фондов Банка России. Если раскрыть содержание приведенных норм законопроекта, оказывается, что речь в них идет о предоставлении законодателям права по своей воле определять общие и целевые (на конкретные цели) объемы денежной эмиссии, устанавливать ставки рефинансирования, использовать прибыль и резервы Банка России на те программы, которые будут пролоббированы в Федеральном Собрании РФ или в Правительстве РФ. Какие это сулит выгоды для наших чиновников и законодателей, догадаться не трудно.

К сожалению, принципы конституционной экономики не соблюдены в целом ряде статей и действующего Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»41 (далее — Закон о ЦБ РФ).

Так, в ст. 8 указанного Закона установлено, что Банк России не может участвовать в капиталах других кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами.

Таким образом, вопрос об участии ЦБ РФ в капиталах кредитных организаций может решаться только в законодательном порядке. Такие нормы ущемляют

40 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И. Очерки конституционной экономики. Статус Банка России. М., 2001. С. 17.

41 См.: РГ. 2002. 13 июл.

86

права Банка России, ограничивают применение того комплекса мер, который может быть востребован для защиты и обеспечения устойчивости рубля. Одной из мер по стабилизации денежно-кредитной системы является участие центральных банков в капиталах кредитных организаций. Нередко эта мера становится единственным средством, которое может быть применено для предотвращения обвала национальных валют. Примеров тому современная история дает немало. Она же свидетельствует о том, что одной из причин системного кризиса денежно-кредитной системы является неспособность (нежелание) центральных банков оказывать помощь коммерческим банкам через участие в их капиталах.

Проанализируем нормы Закона о ЦБ РФ, прямо относящиеся к вопросам конституционной экономики. В ст. 2 Закона предусмотрено, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если иное не предусмотрено федеральными законами. Таким образом, посредством принятия федеральных законов на ЦБ РФ может быть возложена обязанность отвечать по любым долгам государства, что неизбежно повлечет необходимостьдополнительнойэмиссии,введениявоборотничем не обеспеченной денежной массы. Вопрос о том, в каких случаях, в каком объеме ЦБ РФ может взять на себя обязательства государства, должен решаться самим Банком России с учетом тех потребностей, которые продиктованы необходимостью поддержания денежно-кредитной системы страны. В противном случае будут нарушены его исключительные права на осуществление денежной эмиссии, защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Приведем еще один пример нарушения требованийконституционнойэкономики:ст.23ЗаконаоЦБРФ установлено, что средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов хранятся в Банке

87

России, если иное не установлено федеральными законами. В данной норме Федерального закона заложена потенциальная угроза подмены ЦБ РФ кредитными учреждениями, что неизбежно повлияет на осуществление функции денежной эмиссии, поскольку в этом случае Банк России лишается возможности использовать наиболее эффективные средства организации обращения и регулирования объема денежной массы. Отметим в этой связи также то обстоятельство, что реализация указанной нормы устраняет существующие механизмы контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств.

Не менее сложные вопросы ставит анализ конституционной нормы о функциях ЦБ РФ по защите и обеспечению устойчивости рубля. «Действующим законодательством предусмотрены следующие полномочия Центрального банка Российской Федерации, которые, как представляется, имеют отношение к реализации его конституционной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля:

- определение и регулирование объема находящейся в обращении денежной массы;

- организация обращения наличных денег; - формирование золотовалютных резервов; - осуществление валютного регулирования; - осуществление валютного контроля; - купля-продажа иностранной валюты в наличной

и безналичной форме; - установление правил осуществления расчетов;

- организация системы рефинансирования; - регистрация кредитных учреждений и осущест-

вление контроля за их деятельностью; - участие в капиталах кредитных организаций»42.

42 Лафитский В. И., Приходина Ю. А. Основы независимости Банка России. М., 2001. С. 42.

88

Приведенный перечень не является и не может быть исчерпывающим. Более того, следует подчеркнуть недопустимость какого-либо его ограничения, поскольку применение тех или иных мер должно быть продиктовано в каждом конкретном случае реальными потребностями защиты и обеспечения устойчивости рубля. В противном случае ЦБ РФ лишится возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.

Особого внимания заслуживают ст. 1, 5 и 87 Закона о ЦБ РФ.

В ст. 1 данного Закона установлена следующая норма: «Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Таким образом, в указанной статье не только полномочия, но и независимость ЦБ РФ ограничиваются рамками, которые законодатель сможет сформулировать в федеральных законах. Такое положение не соответствует конституционным требованиям о независимости Банка России, поскольку Конституция РФ не требует какой-либо конкретизации, а ее действие не может быть ограничено федеральным законом.

В ст. 5 Закона о ЦБ РФ установлено требование о подотчетности Банка России Государственной Думе. Данная норма противоречит требованиям ч. 2 ст. 75 Конституции РФ, поскольку принцип независимости Банка России от других органов государственной власти исключает любые формы зависимости, в том числе подотчетность кому бы то ни было. С учетом данных требований Конституции РФ взаимоотношения ЦБ РФ с другими органами государственной власти должны

89

строиться на началах равенства сторон, а не подотчетности, так как с конституционно-правовой точки зрения подотчетность означает зависимость либо подчинение одного органа государственной власти другому.

Однако самые серьезные возражения вызывает ст. 87 Закона о ЦБ РФ, в соответствии с которой Банк России может быть ликвидирован на основании принятия соответствующего федерального закона. «По Конституции Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации имеет самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он наделен исключительными правами по осуществлению денежной эмиссии, защите и обеспечению устойчивости рубля (статья 75). В случае ликвидации Банка России указанные конституционные функции не будут реализованы, что неизбежно повлечет катастрофические последствия не только для экономики, но и для страны в целом»43. Можно отметить, что указанная норма ст. 87 имеет целью заставить ЦБ РФ быть более «сговорчивым» перед лицом Федерального Собрания РФ, поскольку вероятно существует угроза его ликвидации.

Проведенный анализ свидетельствует о потенциальной возможности пересмотра ряда положений Закона о ЦБ РФ и приведении их в соответствие не только с конституционными, но и с экономическими требованиями современности.

43 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И. Указ. соч. С. 23.

90