Конституционная экономика. Учебное пособие

законодательства) того, что частная собственность является основой стабильного, поступательного развития общества, одним из устоев экономической системы, а потому защита частной собственности должна быть одной из главных социально-экономических функций государственной власти.

Это было бы верно не только с исторической и политическойточекзрения,ноипосуществу.Исторически потому, что это означало бы разрыв с отечественными традициями пренебрежения частной собственностью. Политически потому, что признание особой роли частной собственности подчеркивало бы фактическое признание приоритета частной жизни, недопустимость вмешательства в нее государства. Наконец, по своему существу именно частная собственность создает практическую возможность реализации всех остальных принципов экономической жизни, о которых идет речь в Конституции РФ вообще и в гл. 1 в особенности. Лишь частная собственность является источником конкуренции, а потому лишь частная собственность обеспечивает доминирование производственной (инвестиционной) мотивации над перераспределительной. Напротив, любые формы коллективной собственности сами по себе создают более мощные стимулы к перераспределению ресурсов в пользу потребления, нежели к производству.

Необходимы дополнительные гарантии против дискриминации негосударственных форм собственности. В частности, целесообразно закрепить в порядке конституционного толкования требования о недопущении дискриминации в зависимости от форм собственности и о предоставлении предприятиям любых форм собственности равных возможностей на получение государственной поддержки.

51

Усиление акцента на вопросы частной собственности отнюдь не снижает значимости правовой защиты других форм собственности, например, требуется комплекс особых мер по защите государственной и муниципальной собственности.

Вряд ли необходимо доказывать, что реализация государственных функций и функций местного самоуправления возможна только при наличии достаточных материальных ресурсов. Это требует экономически выверенных решений по вопросам материальной и бюджетной достаточности всех трех уровней управления. В этой же связи нуждается в гораздо более четком закреплении вопрос о приватизации государственной собственности.

Особое значение имеет решение вопроса о национализации. В принципе, этот сюжет мог бы стать предметомотдельногозаконодательногоакта.ОднаковРоссии,сеемасштабнымопытомнационализации(точнее, конфискации), было бы более оправданным установление соответствующих конституционных рамок ее проведения, тем более что действующая Конституция РФ трактует этот вопрос не только в слишком общем виде, но и при явном доминировании государственного начала. При решении вопроса о национализации должен быть, прежде всего, определен исчерпывающий перечень причин и обстоятельств, при которых она может осуществляться (прежде всего, для решения задач национальной безопасности и защиты окружающей среды). Помимо этого, должны быть установлены жесткие процедурные правила ее проведения и гарантии прав собственников. Тем самым решается также задача обеспечения более благоприятного предпринимательского климата.

52

«Ограничения на использование собственности могут не только принимать форму национализации, сколько осуществляться через принятие решений, ухудшающих условия деятельности участников экономических отношений, препятствующих конкуренции и инвестированию»24. Основными направлениями подобного рода являются попытки власти ввести монополию на отдельные виды предпринимательской деятельности и установить непосильное налоговое бремя. В этой связи в процессе конституционного толкования целесообразно отразить следующие положения:

- запрет на принятие нормативных актов, которые ведут к монополизации экономической деятельности. Это полностью соответствует требованиям гл. 1 о конкуренции как одном из оснований экономической жизни страны;

- ограничения предпринимательской деятельности могут устанавливаться только федеральным законом. Это стало бы важным шагом по обеспечению единого экономического пространства (ст. 8) и пресечению попыток региональных руководителей поставить местный бизнес под свой контроль;

- принцип неприкосновенности собственности исключает введение чрезмерных налогов, т. е. такого налогового бремени, при котором владение собственностью становится экономически нецелесообразным;

- защита прав собственности распространяется не только на вещные, но и на обязательственные права; - запрет инфляционной политики, обесцениваю-

щей сбережения граждан; - усиление судебных форм защиты прав соб­

ственности.

24 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Указ. соч. С. 29.

53

Прямое отношение к вопросам конституционной регламентации собственности имеет проблема социальной справедливости. Сам по себе этот принцип не имеет сколько-нибудь определенного содержания ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Он может интерпретироваться и как обеспечение максимального материального равенства всех членов общества, и как недопущение чрезмерного имущественного расслоения, и как создание равных стартовых условий для индивидов, и как обязанность государства обеспечивать поддержку наименее защищенных слоев населения, и как обеспечение всех граждан страны равным минимальным набором базовых социальных гарантий. Подобные различия имеют вполне понятные политические и исторические основания.

С одной стороны, конституционное закрепление принципа социальной справедливости является относительно новым феноменом, возникшим лишь в XX столетии и особенно после Второй мировой войны. С другой стороны, этот принцип активно использовался в конституционных документах государств самых различных типов — от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. ФРГ и СССР являются наиболее яркими и полярными примерами широкого использования принципа социальности в современных конституциях.

Принцип социальной справедливости являет-

ся важным основанием устойчивости демократических систем. Во-первых, демократии противопоказано слишком глубокое социальное неравенство, подрывающее основы политической и экономической стабильности общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство означает чрезмерную концентрацию ресурсов,

54

причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образованию, культурным ценностям и т. д.), что плохо сочетается с демократическим строем.

Вместе с тем проблема соотношения социального равенства и стабильности демократии не столь однозначна. Связь демократической системы и принципа социальности весьма противоречива, что наглядно проявляется при анализе его взаимоотношений с другими правами и конституционными принципами. С экономической точки зрения это, прежде всего, относится к праву частной собственности и к свободе предпринимательской деятельности.

55

5. Конституционно-правовые модели налогообложения

«Вопросы налогообложения, начиная с XV века, неизменно остаются в ряду ключевых проблем конституционной экономики. Первенство Флорентийской коммуны-республики в XV веке во многом было предопределено прогрессивной системой налогообложения и высокой налоговой дисциплиной граждан. Одним из основных итогов буржуазной революции в Англии стало утверждение принципа “нет налогов без народного представительства”. Под тем же лозунгом начиналась американская революция против колониального гнета Великобритании. В результате многовековой борьбы конституции практически всех государств закрепили за парламентом исключительное право устанавливать налоги»25.

Классическая формула приведена в Конституции США: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, сборы, пошлины и акцизы, для того, чтобы выплачивать долги, обеспечивать совместную оборону и всеобщее благоденствие Соединенных Штатов; причем все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов»

(разд. 8 ст. I).

Конституция Бельгии устанавливает, что «никакой налог в пользу государства не может быть установлен иначе, как законом» (ст. 170). Аналогичная формулировка содержится в Конституции Великого Герцогства Люксембург (ст. 99).

В дальнейшем жесткость конституционных конструкций смягчается. Так, например, Конституция Японии 1946 г. содержит менее категоричные

25 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Указ. соч. С. 33.

56

формулировки: «Введение и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом» (ст. 84). Смещены акценты и в Конституции Нидерландов 1983 г.: «Налоги, установленные государством, взимаются в соответствии с Актом парламента. Актом парламента определяются иные обязательные платежи и сборы, устанавливаемые государством»

(ст. 104).

Более того, многие конституции вводят общее понятие финансового законодательства, которое охватывает, помимо налоговых, многие другие вопросы.

Можно выделить ряд общих требований, предъявляемых конституциями к налогообложению.

Во-первых, большинство конституций устанавливают, что введение, изменение, отмена налогов могут осуществляться только законом. При этом ряд из них предусматривает достаточно жесткие требования к налоговым законам. Так, Конституция Греции закрепляет следующие нормы: «Никакой налог не может налагаться и взиматься вне рамок формального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится» (ч. 1 ст. 78). Конституция Франции предусматривает, что «закон устанавливает нормы, относящиеся к... источникам, ставкам и условиям взимания всякого рода налогов» (ст. 34). Конституция Португалии особо подчеркивает, что «никто не может быть принужден к выплате налогов... расчет и взимание которых осуществлены не по закону» (ч. 3 ст. 106).

Во-вторых, конституции требуют, чтобы действие налогов распространялось на всю территорию государства. Обосновывая это требование, Верховный суд США

57

отмечал в начале XIX в.: «Целью этого положения было устранение всех ненадлежащих преимуществ одних штатов перед другими при регулировании вопросов, которые затрагивают их общие интересы. В отсутствие единообразия пошлин, сборов и акцизов возникает грубейшее и наиболее гнетущее неравенство, затрагивающее жизненно важные интересы и дела жителей различных штатов. Сельское хозяйство, торговля, промышленность одного штата в этом случае могут быть построены на руинах других штатов». Данная оценка в полной мере может быть распространена и на унитарные государства.

В-третьих, конституции ограничивают предоставление налоговых льгот и привилегий. Они могут предоставляться только в исключительных случаях, обоснованно и в рамках закона. Так, Конституция Бельгии указывает, что закон может определять только такие исключения из налогообложения, «необходимость которых обоснована» (ч. 2 ст. 170). Сходным образом регламентирует этот вопрос Конституция Испании: «Налоговые льготы в рамках государственного налогообложения должны устанавливаться в соответствии с законом» (ст. 133). Более жестко к этому вопросу подходит Конституция Люксембурга: «Никакие привилегии в области налогообложения не могут быть установлены. Никакое освобождение от налогов или их снижение не может иметь места иначе как в силу закона» (ст. 101). Впрочем, ни в одной стране указанные требования не ограничивали права устанавливать дифференцированные ставки налогообложения, вводить налоговые льготы и скидки при условии, что они предусмотрены законом.

В-четвертых, налоговым законам не может придаваться обратная сила. В Конституции Греции это требование сформулировано следующим образом: «Налог

58

или какое-либо иное финансовое бремя не может налагаться законом, имеющим обратную силу, распространяющуюся за рамки предшествующего введению налога финансового года» (ч. 2 ст. 78). Аналогичным образом формулирует это требование и Конституция Швеции: «Налог или иные выплаты государству не могут взиматься в большем размере, чем это вытекает из предписания, имевшего силу тогда, когда возникли обстоятельства, которые вызвали установление налога или выплаты» (пар. 10 гл. 2).

В-пятых, конституции и законодательство многих стран препятствуют принятию обременительных или чрезмерных налогов. Так, Конституция Испании устанавливает, что «налоговая система... ни в коем случае не должна предусматривать конфискацию» (ч. 1 ст. 31). В ряде стран это требование облечено в такую формулу, как «налоговая платежеспособность» (ст. 53 Конституции Италии). Конституция Португалии требуетучитыватьпривведенииподоходногоналога«потребности и доходы членов семьи» (ч. 1 ст. 107). В Конституции Швейцарии предусмотрено, что налоги должны устанавливаться с учетом «экономических возможностей налогоплательщиков» (ч. 2 ст. 127).

В-шестых, конституции все чаще предусматривают защиту прав налогоплательщиков. Так, Конституция Португалии требует, чтобы закон устанавливал гарантии налогоплательщикам (ч. 2 ст. 106). В Конституции Финляндии содержится предписание, которое обязываетзаконодателянетолькоустанавливатьпринципы налогообложения, но и закреплять нормы о правовой защите налогоплательщиков (пар. 61). Защита прав налогоплательщиков предстает не только в форме судебной защиты нарушенных прав. Немалое значение придается совершенствованию налоговых служб,

59

вчастности,упрощаютсяпроцедурыобжалованияналоговых решений, создаются специальные органы по оказанию помощи налогоплательщикам и защите их прав. Такие меры были предусмотрены, например, Законом «О реструктуризации и реформировании Службы внутренних сборов США» (1998 г.), который поставил цель «создания высококвалифицированной налоговой службы для оказания американским налогоплательщикам помощи в понимании и исполнении налоговых обязанностей, а также для применения налогового законодательства на началах добросовестного и честного отношения ко всем».

В-седьмых, конституции практически всех государств содержат требования о включении налоговых поступлений в общий государственный бюджет, что должно исключить несанкционированное парламентом либо нецелевое их использование. Так, Конституция ФРГ устанавливает, что «все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет» (ст. 110). Такая же формулировка содержится в Конституции Греции (ч. 2 ст. 79) и Конституции Бельгии (ст. 174). Некоторые конституции содержат более развернутые положения. Так, Конституция Испании предусматривает, что «генеральный бюджет государства является годовым, включает в себя все расходы и доходы государственного сектора, в нем также определяется размер налоговых сборов, взимаемых государством» (ч. 2 ст. 134).

Своеобразно решается этот вопрос в Бельгии и Люксембурге, где конституции требуют ежегодного подтверждения налогов (ст. 171 Конституции Бельгии; ст. 100 Конституции Люксембурга).

Наконец, следует отметить такую тенденцию, как закрепление в конституциях целей налогообложения. Первой была Конституция США, которая установила, что налоги взимаются для целей «выплачивать долги,

60