Конституционная экономика. Учебное пособие

Одним из первых шагов в этом направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате Англия одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.

Следующим направлением конституционной экономики является анализ воздействия экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика является основой существования демократического режима, но вовсе не делает его неизбежным. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности. Осознание этой угрозы привело к появлению антитрестовского законодательства в США, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты. В рамках данного направления исследуются, кроме того, механизмы воздействия экономики на сохранение либо изменение конституционных форм.

В предмет конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование либо даже слом, соответственно, экономических отношений либо существующих форм правления.

Очень важной задачей является изучение влияния глобализации мировой экономики (т. е. все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах.

11

Исследование конституционной экономики предполагает единство действий на конституционноправовом и экономическом полях. Только на основе сочетания конкретно-исторического подхода, экономического и сравнительно-правового анализа можно вывести исследование за рамки набора стандартных тезисов относительно связи конституции и экономики, демократии и свободного рынка.

12

2. Этапы развития конституционной экономики

Конституциивсехбезисключениягосударствобращаются к вопросам экономики, подчеркивая первостепенную их значимость. Это свойство присуще не только новым, но и самым старым конституциям. Так, в преамбуле Конституции США провозглашено, что одной из целей ее принятия является содействие всеобщему благоденствию. Добрая половина всех полномочий, закрепленных за Конгрессом, посвящена экономическим вопросам.

Значительное место в Конституции США отведено вопросам налогообложения. В частности, установлено следующее: любые федеральные налоги, сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов (разд. 8 ст. I).

Не менее важное значение придавалось вопросам управления финансами. Было установлено, что законопроекты о государственных доходах должны исходить только от палаты представителей (разд. 7 ст. I), а деньги из казначейства — выдаваться только на основе ассигнований, предписанных законом. Кроме того, было закреплено требование о периодическом опубликовании сообщений и отчетов о поступлении и расходах государственных средств (разд. 9 ст. I)6.

«Отцы-основатели» ставили целью создать государственность более совершенного типа по сравнению с монархиями и руководствовались идеей обеспечения «умеренного» правления, не допускающего посягательств на «естественные» права и свободы граждан. Наконец, особую заботу авторы Конституции США

С. 29. 6 См.: Конституционная экономика / [П. Д. Баренбойм и др.]. М., 2006.

13

проявили по вопросу обеспечения единого экономического пространства. «Отцы-основатели», — как отмечал известный американский историк Ч. Бирд, — «благодаря своему личному опыту в экономических делах совершенно точно знали, какие результаты должна принести учреждаемая ими система правления». Помимо указанных норм, которые обеспечивали свободу передвижения товаров, единую валюту, равенство прав, неприкосновенность собственности граждан, было установлено, что штаты не могут заключать какие-либо договоры, вступать в союзы или конфедерации, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, уплачивать долги чем-либо иным, кроме золотой и серебряной монеты, принимать законы с обратной силой или законы, нарушающие договорные обязательства.

АлександрГамильтон,одиниз«отцов-основателей» США, обосновывая необходимость принятия новой конституции, писал: «Беды, переживаемые нами, — не результат мимолетного или частичного несовершенства, а результат коренных ошибок, заложенных в структуру здания, которые нельзя исправить, кроме как внесением изменений в основополагающие принципы и основные столпы сооружения».

С принятием конституции была укреплена не только государственность, но и экономика Соединенных Штатов. Уже через шесть лет после вступления документа в силу был выплачен огромный по тем временам внешний долг США, сформирован аппарат государственной власти, обеспечена устойчивость национальной валюты, восстановлена промышленность, устранены ограничения, препятствующие торговому обороту. Конституция создала необходимые предпосылки для дальнейшего экономического роста, что позволило Соединенным Штатам не только расширить

14

свою территорию более чем в четыре раза, но и выдвинуться к рубежу XX столетия в разряд самых мощных государств мира.

«Идеи американского конституционализма были подхвачены и развиты основными законами многих стран. Так, конституционные документы Великой Французской революции — Декларация прав человека

игражданина 1789 г. и Конституция 1793 г. провозгласили, что “право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться

ираспоряжаться по своему усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла”, что “гражданам не может быть запрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей” и что “никто не может быть лишен ни малейшей части принадлежащей ему собственности без его согласия”»7.

Взаимосвязь между юридическими нормами конституции и экономическим ростом государства можно проследить на примере многих других стран. При этом следует особо подчеркнуть, что конституции могут не только способствовать экономическому развитию, ноисдерживатьего,сохраняявнеприкосновенностиот- жившиелибонедейственныесоциально-экономические формы и отношения.

Новый этап в экономическом развитии наступил на рубеже XIX–XX столетий. Нарастание кризисных явлений, обусловленных неравномерным развитием производительных сил, процессы монополизации создали реальную угрозу для рыночной экономики. В этих условиях возникла потребность в поддержании конкуренции, ограничении прав крупной собственности,

7 Конституционная экономика / [П. Д. Баренбойм и др.]. С. 31.

15

усилении регулирующей роли государства. Государство все более активно участвует не только в регулировании рыночных отношений, но и в организации производства. Особую роль сыграл переход от золотого стандарта к бумажно-денежному обращению. В результате государство приобрело мощнейший рычаг воздействия на экономическую и социальную жизнь. Все эти процессы не могли не сказаться на конституционном развитии многих стран. Но нередко конституции опережали уровень экономического развития, тем самым прокладывая дорогу для структурной перестройки и дальнейшего роста экономики.

Новая модель конституционной экономики базировалась на идеях социальной роли государства, усиления его регулирующей роли, ограничения прав собственности. Так, в Основном законе ФРГ закреплено: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества». Конституция Японии провозглашает, что «право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния». Пространная декларация о социальных функциях частной собственности содержится в итальянской конституции: «Частная собственность признается и гарантируется законом, который определяет способы ее приобретения, пользование ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех».

Во многих конституциях, особенно после Второй мировой войны, вопросы экономики становятся предметом самой тщательной регламентации. Более того, им посвящаются отдельные разделы либо части конституций. Экономическим отношениям посвящена гл. 3 ч. 1 Конституции Италии; финансам — гл. 10 Основного

16

закона ФРГ; налогообложению и управлению финансами — гл. 6 Конституции Греции; экономической организации общества — ч. 2 Конституции Португалии.

Новые вопросы конституционной экономики во многом затронули и старые конституции. При этом они либо подвергались формальной ревизии в форме конституционных поправок (например, конституции Бельгии, Люксембурга), либо приспосабливались к новым экономическим требованиям посредством конституционного толкования (конституции США, Австралии и т. д.).

«Новый этап в развитии конституционной экономики наступил на рубеже нового третьего тысячелетия. Он стал результатом современного кризиса индустриального общества и крушения коммунистической системы, воплощавшей это общество наиболее последовательно»8. Все чаще в конституциях появляются положения, направленные на ограничение государственного вмешательства в социальную жизнь и хозяйственную деятельность, более четко и строго прописываются функции государственной власти в экономической (особенно в бюджетной и денежной) политике. Эта эволюция отражает развитие производительных сил в новом веке индивидуализированного производства и информационных технологий.

Следующим фактором, определяющим вектор современного развития конституционной экономики, стало образование межгосударственных форм объединения. В данном случае речь идет, прежде всего, о Европейском сообществе, которое объединяет 28 государств Западной Европы и более 510 млн их граждан.

8 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Конституционная эко-

номика. М., 2001. С. 17.

17

Не будет преувеличением утверждать, что Конституция РФ, все ее разделы в их органическом единстве имеют отношение к экономическому развитию страны, задавая базовую логику ее функционирования. Тоталитарная конституция поддерживает идентичную экономику, демократическая конституция создает предпосылки и задает рамки существования рыночной экономики. Связь понятий «рынок» и «демократия» является односторонней: демократическая конституция предполагает рыночную экономику, но рыночная экономика может существовать и вне демократической конституции.

Возможен и другой взгляд на этот предмет: рассмотрение лишь тех разделов конституции, которые прямо регулируют экономические проблемы, свободу предпринимательства, конкуренцию, денежные и бюджетные проблемы, экономические функции ветвей власти и органов государственного управления разных уровней.

Наконец, речь может идти и об анализе различных положений конституции для определения их влияния в осуществлении экономических процессов. Помимо собственно экономических статей основного закона, в данном случае важно обратить внимание на общие принципы его построения, роль политических и социальных прав для формирования и функционирования рыночной экономики, а также на проблемы федерализма и соотношения роли различных институтов, так или иначе регулирующих отношения в экономической сфере.

Именно этот подход и положен в основу анализа Конституции РФ.

В действующей Конституции РФ социальноэкономическая тематика получила достаточно подробное закрепление.

18

Экономическая проблематика не выделяется в какой-то один раздел, но пронизывает весь текст нормативного акта, за исключением разве что гл. 9, закрепляющей порядок конституционного пересмотра, и ч. 2, регулирующей переходные положения. В Основном Законе содержится и перечень основных экономических прав, и экономические функции органов государственной власти, и вопросы функционирования отдельных институтов, непосредственно связанных с осуществлением экономической политики.

В современной юридической литературе дается подробное изложение того, как социальноэкономическая тематика отражается и интерпретируется в действующей российской Конституции, что избавляет нас от необходимости постатейного рассмотрения этих вопросов. Остановимся на анализе того, как базовые принципы конституционного регулирования социально-экономической жизни находят отражение в Конституции 1993 г.

Основной характеристикой Конституции 1993 г. является ее либеральный характер. Впервые в российской истории в Основном Законе государства органически переплетаются либерализм политический и экономический. Несомненна их взаимная связь, поскольку политический либерализм создает основу для либерализма экономического и во многом его предопределяет. В этом отношении Конституция РФ, несомненно, представляет собой документ современной эпохи — эпохи перехода к постиндустриальной системе ценностей.

Вместе с тем российская Конституция, безусловно, включает в себя весь комплекс идей и принципов, которые были развиты демократической традицией последних двух столетий. По сути, в ней предпринята попытка обеспечить органическое единство принципов

19

«естественного права» (либеральный принцип) и социальную традицию новейшего времени. Это находит отражение в весьма концентрированном изложении экономических проблем в гл. 1 и 2 Конституции, т. е. в главах, которые содержат фундаментальные принципы общественного и государственного строя и которые не могут быть изменены иначе, как с изменением всего Основного Закона. Именно здесь речь фактически идет о приоритете прав личности перед государством, что проявляется в таких положениях, как равенство форм собственности,свободапредпринимательства,поддержка конкуренции, единство экономического пространства, социальная защита населения. Данные принципы конкретизируются в правах и свободах личности, которые закреплены в гл. 2 Конституции РФ.

Хотя в ней напрямую и отсутствуют понятие «рыночная экономика» и глава (раздел), специально посвященная экономической системе страны, ст. 8 Конституции РФ содержит достаточное точное определение рыночной экономики, которое дается через ее основные характеристики: гарантии прав собственности, свобода предпринимательства, поддержка конкуренции, единство экономического пространства. Характерно, что среди важнейших функций государства, определяющих пределы возможного его вмешательства в экономику, выделяются, прежде всего, фундаментальные либеральные ценности — защита собственности и поддержка конкуренции. М. Баглай и Б. Габричидзе, говоря об этом, отмечают: «Тем самым кардинально меняется соотношение государства и экономики: из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, государство превращается только в регулятора экономических отношений». Таким образом фактически определяются пределы государственного

20