Конституционная экономика. Учебное пособие

стимулировать, поддерживать эффективное экономическое развитие, но может и тормозить его вплоть до разрушения. Исследуемые социальные системы показывают, что нельзя раз и навсегда выбрать одну модель взаимодействия права и экономики, не считаясь при этом с меняющимися внутренними и внешними факторами.

Особенности соотношения права и экономики в различных социальных системах выражаются в тех юридических методах, средствах, режимах, которые свойственны данному соотношению права и экономики. Как представляется, для обществ с плановой, административно-командной экономикой прежде всего характерно централизованное регулирование «сверху донизу», которое осуществляется на императивных началах.

Для обществ с рыночной экономикой прежде всего свойствен метод децентрализованного регулирования, на ход и процесс которого во многом оказывают влияние сами экономические агенты путем заключения договоров, совершения односторонних правомерных юридических действий. Для обществ со смешанной экономикой характерна комбинация первого и второго методов, соотношение между которыми имеет своеобразие применительно к каждой конкретной стране с такой экономикой.

Кроме того, здесь необходимо заметить, что соотношение права и экономики в различных исторических социальных моделях характеризуется масштабом и доминированием тех или иных общеправовых средств, таких как дозволения, запрет, отношение к формуле «разрешено все, что не запрещено». Разрешительный тип регулирования характерен для юридической ответственности во всех областях права. Этот

41

тип регулирования является доминирующим при тоталитарном режиме власти, в то же время разрешительное регулирование отдельных экономических отношений применяется и в условиях рыночной экономики. Такое регулирование наиболее характерно для отношений, складывающихся в тех сферах экономической деятельности, где либо высок риск неконтролируемого использования применяемых технологий или выхода из под контроля технологических процессов (производство ядовитых и радиоактивных веществ и приборов, их содержащих, производство оружия и атомной энергии), либо велика общественная значимость данных сфер, например, с точки зрения обеспечения физического и нравственного здоровья населения (производство лекарств, спирта, ликеро-водочных изделий, а также рекламы и др.). Практической формой разрешительного регулирования являются как общие правовые нормы, так и специальные технические, медицинские, экологические стандарты, различного рода сертификаты и лицензии.

Отметим еще одно необходимое в данном случае обстоятельство. Помимо вышеназванных особенностей соотношения права и экономики, в различных исторически конкретных общественно-хозяйственных системах складываются несовпадающие комбинации экономических и внеэкономических методов правового регулирования экономических процессов.

Основным критерием различения административных и экономических методов участия государства в экономике служит их отношение к экономическому интересу субъектов рынка и свободному экономическому выбору. Отметим, что правовые экономические методы, с формальной точки зрения, также обладают силой общеобязательности для экономических агентов.

42

Например, колоссальный по своим масштабам и последствиямпроцессколлективизации крестьянства в конце 20-х — начале 30-х гг. в СССР (в этот период в СССР почти в чистом виде существовал тип плановой, административно-командной экономики) преследовал не только социальные, политико-идеологические цели. Реализацию, в данном случае, экономических целей государство осуществляло правовыми внеэкономическими методами.

Примеромправовогоэкономическогометодаможет служить формирование правовых запретов, например, на недобросовестную конкуренцию и на установление монополии в отдельных отраслях промышленности.

Право является неотъемлемым элементом в любой социальной системе. Во всех социальных системах право, наряду с традиционными функциями обеспечения общественного порядка и организации обороны страны, решает такие экономические вопросы, как организация денежного обращения, сбор налогов, строительство дорог, мостов, учебных, медицинских учреждений и др. В рыночной экономике государство и право освобождаются от несвойственных им функций, право обращает внимание на то, без чего не может существовать общество и чего избегает частный сектор. Переход от одной социально-экономической системы к другой, как правило, занимает длительный отрезок времени, подчиняясь объективным закономерностям общественного экономического развития.

Однако новейшая история дала нам уникальные примеры, когда в одно целое объединяются принципиально различные экономические системы. Имеется в виду объединение двух государств — ФРГ и ГДР. Бывшая ГДР с ее административно-плановой системой и неконкурентоспособным производством была

43

интегрирована в рыночное пространство ФРГ, и при этом доминирующим стимулятором в объединении двух различных экономических систем явилось именно право. Насколько трудной и дорогостоящей была задача «вживления» бывшей ГДР в рыночную экономику ФРГ, свидетельствуют следующие факты: промышленное производство в стране уже в 1991 г. упало на 50 %, уровень жизни снизился на 20 %, сумма расходов на социальное обеспечение восточных немцев составила половину валового внутреннего продукта ГДР, что составляло от 2 до 3 тыс. долл. на душу населения. Пришлось пойти на такой непривычный для бюджетной политики ФРГ шаг, как временное повышение налогов: вводилась дополнительная ставка на подоходный налог, на налог с корпораций, увеличивался налог на потребление. При этом экономика ГДР, одной из самых благополучных стран социалистического лагеря, оказалась в глубоком кризисе20. Несмотря на то что переход от плановой к рыночной экономике осуществлялся на серьезной финансовой и юридической основе, в стабильном «правовом пространстве» ФРГ, этот процесс занял довольно значительное время. Опыт ГДР наглядно продемонстрировал, что недостаточно иметь готовую экономическую модель и мощную финансовую поддержку, — необходимо создать условия и инструментарий, в данном конкретном обществе и в определенных условиях — институты собственности, правовой защиты, налоговое законодательство и др. для их эффективной работы.

Особенностью всех экономических реформ в России, а также нынешнего переходного периода является то, что для нее всегда была характерна сильная власть

20 См.: Ночевкина Л. П. Будет ли в России «экономическое чудо»? Мировой опыт рыночных реформ. М., 1999. С. 20–21.

44

государства в экономике: государство всегда было крупнейшим собственником средств производства и непроизводственных фондов (накануне первой русской революции 38 % всей земельной площади принадлежало государству), крупнейшим инвестором капитала в производственную сферу. В советский период развития эта роль государства была абсолютизирована, и это во многом определяет специфику настоящего момента в развитии отечественной экономики.

45

4. Основные сферы конституционной экономики: конституционные основы собственности

«Основной вопрос конституционной экономики — это собственность. От того, как он решен, зависит многое: не только юридические формы ее существования, но и природа экономической системы в целом. Особенности конституционной регламентации собственности обусловлены многими обстоятельствами: временем принятия конституций, экономической ориентацией государства, идеологическими установками, особенностями существующих правовых систем»21.

Как упоминалось выше, первые конституции не различали форм собственности. Она могла принадлежать как государству, так и частным, физическим или юридическим, лицам. Единый правовой статус собственности предполагал равенство прав собственников.

Конституции следующего поколения, как правило, различают две основные формы собственности — государственную (публичную) и частную, но при этом подчеркивают равный их статус (Италия). В некоторых послевоенных конституциях, помимо указанных, выделяются муниципальная (ФРГ) и кооперативная (Португалия) собственность.

Совершенно иным образом трактуются вопросы собственности в конституциях государств социалистической ориентации (Северной Кореи, Вьетнама, Кубы). В них провозглашен не только примат государственной

21 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Указ. соч. С. 25.

46

собственности,ноипоставленазадачаполноговытеснения иных форм — частной, кооперативной, групповой собственности. Конституции социалистической ориентации отказывают не только в равенстве, но и в гарантиях прав негосударственных форм собственности. Это предопределяет такие базовые характеристики экономических систем социалистической ориентации, как отрицание свободы предпринимательства, отсутствие конкуренции, директивные (административные) методы руководства экономикой, плановый характер производства и распределения. Впрочем, в последние годы наметился отход от ряда ортодоксальных социалистических идей. Так, конституционные реформы 1993 г. провозгласили в Китае задачи создания «социалистического рыночного хозяйства». Аналогичные реформы были проведены во Вьетнаме.

Большинство конституций зарубежных стран первой волны провозгласили принцип неприкосновенности частной собственности. Однако никакой абсолютизации этого принципа не было. В тех же конституциях содержались нормы об изъятии собственности для общественных нужд и при условии справедливой компенсации собственникам. Конституцией США была установлена норма о лишении собственности в рамках надлежащей правовой процедуры.

Одной из отличительных черт конституций второй волны стало, как отмечалось выше, признание социальной функции собственности. Другой новеллой стали нормы о недопущении концентрации собственности в одних руках (конституции Индии и Шри-Ланки). Впрочем, подобные меры предусматривались в законодательстве многих других стран, в том числе тех, где конституции были приняты до начала XX в.

47

Внекоторые конституции были включены положения о национализации и государственном контроле за экономикой. Проведение национализации предусмотрено конституциями Италии, Мексики, Индонезии, рядадругихгосударств.Отнационализацииследуетотличатьустановлениегосударственногоконтролянадотдельными отраслями либо сферами деятельности.

Наконец, еще «одной отличительной чертой конституции второй волны стало закрепление перечня отраслей экономики, а также объектов собственности, которые принадлежат государству. Конституции стран социалистической ориентации оставляют за государством практически всю собственность. На долю частной, личной трудовой, иных форм собственности остается немногое»22. Но следует подчеркнуть, что и в конституциях многих стран западной демократии предусмотрены исключительные права государства на те или иные объекты собственности. В собственности государства остаются территориальные воды, континентальный шельф, ресурсы экономической зоны. Некоторые конституции расширяют этот перечень, включая в него землю (Ирландия, Мексика), природные ресурсы (Болгария, Йемен), определенные отрасли экономики, например, ядерную энергетику, транспорт, почтовые и телекоммуникационные системы и т. д.

Взависимости от того, как конституции закрепляют вопросы собственности, различаются формы, методы, степень вовлеченности государства в экономическую жизнь.

Существование различных форм собственности, признание равного их статуса исключают возможность директивного руководства сферой производства

22 Конституционная экономика / [П. Д. Баренбойм и др.]. С. 242.

48

и распределения. Применяются иные формы экономического регулирования: налоговые, бюджетные, денежно-кредитные. Широкое распространение получила такая форма, как планирование, часто называемое программированием. Эта форма используется не только в странах с социал-демократическими традициями (скандинавские страны, Италия, Франция), но и в тех странах, которые развивались в русле «классической» капиталистической экономики (США), где распространены краткосрочные (1–2 года) и среднесрочные (5–7 лет) экономические программы. Наконец, следует особо отметить механизмы социального регулирования, которые обеспечивают стабильность не только политической, но и экономической систем.

В Конституции РФ достаточно последовательно сформулированы подходы к отношениям собственности. Соответствующие положения пронизывают практически весь текст документа. Это не только отдельные статьи, посвященные тем или иным вопросам собствен-

ности (ст. 8, 9, 34, 35, 36, 44, 53, 57), но и многие дру-

гие конституционные положения, которые обращены к проблемам федерализма и разделения властей. Провозглашаются свобода собственности, включая частную собственность на землю, решимость государства защищать собственность независимо от ее формы и неотделимую от нее конкуренцию.

Трактовка собственности в Конституции РФ носит характер, близкий к абсолютному, т. е. не обусловливается обязанностями собственника по ее использованию, в чьих бы то ни было интересах.

Вместе с тем «Конституция предусматривает возможность ограничения прав собственности. Эти права, как и другие, могут быть ограничены федеральным законом “в той мере, в какой это необходимо в целях

49

защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства” (ст. 55). Права собственности могут быть ограничены

ипри введении чрезвычайного положения (ст. 57)»23.

ВКонституции РФ закреплен ряд гарантий прав собственности. Прежде всего, признается право каждого «на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53). Специально подчеркивается, что «законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщика, обратной силы не имеют» (ст. 57). Конституция РФ ограничивает произвол государства в вопросе об изъятии собственности. Принудительное изъятие имущества признается возможным только при следующих условиях: во-первых, через суд, а во-вторых, при обеспечении предварительного и равноценного возмещения (ст. 35).

Таковы общие рамки конституционного регулирования института собственности.

Обратимся теперь к наиболее важным проблемам собственности в ракурсе конституционной экономики.

Провозглашение равенства прав различных форм собственности, будучи с юридической точки зрения совершенно справедливым, представляется недостаточным с учетом реально существующей системы общественных отношений в России. Традиционное пренебрежение частной собственностью, возведенное в ранг непререкаемой истины на протяжении большей части XX столетия, требует гораздо более четкого обозначения (по крайней мере, на уровне текущего

23 Баренбойм П. Д., Лафитский В. И., Мау В. А. Указ. соч. С. 27.

50