Комментарий к Федеральному закону от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ О личном подсобном хозяйстве

участков ЛПХ комментируемый закон такой конкретизации не производит. Тем не менее, исходя из анализа земельного и аграрного законодательства, можно сформулировать следующее определение.

Земельный участок, используемый для ведения ЛПХ - это часть земной поверхности, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, предоставленная (приобретенная) гражданином (или гражданином и членами его семьи) для производства и/или переработки сельскохозяйственной продукции в целях удовлетворения преимущественно личных потребностей с правом возведения жилого дома, зданий и сооружений (приусадебный земельный участок) или без такового (полевой земельный участок).

Правовой режим обеих разновидностей земельных участков для ведения ЛПХ имеет как ряд общих признаков, так и определенные отличия. Общими чертами является указание законодателя на подсобный характер сельскохозяйственной деятельности, ориентированной преимущественно на удовлетворение собственных нужд граждан и членов их семей. Принципиальные отличия заключаются в возможности использования земельного участка для строительства. Как следует из п. 3 комментируемой статьи, законодателем запрещено застраивать полевой земельный участок, поскольку в противном случае неизбежно возникла бы необходимость его перевода из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель населенных пунктов. Между тем, законодатель не поощряет подобную практику, неизбежно ведущую к сокращению количества продуктивных сельскохозяйственных угодий (о порядке приобретения прав на земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства см. комментарий ст. 3).

Соотношение рассматриваемых видов земельных участков для ведения ЛПХ на примере Оренбургской области позволяет отметить, что приусадебным участком владеют 69% граждан, полевым наделом – 22% (однако данный показатель не включает в себя земельные доли граждан, ведущих ЛПХ). Рассматривая приусадебные участки, следует обратить внимание на их различный размер в городских и сельских населенных пунктах (в последних он намного больше), а также на отличия в размере общей площади приусадебных участков ЛПХ, находящихся в частной собственности и расположенных в городских и сельских населенных пунктах.

2. Возможность размещения объектов капитального строительства, упоминаемых в определении приусадебного участка ЛПХ, в соответствующей части городского или сельского населенного пункта, равно как и параметры такого объекта, определяется градостроительной документацией. Среди таковой следует выделить Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается муниципальными правовыми актами и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Приусадебные земельные участки ЛПХ с расположенными на них объектами капитального строительства (жилой дом, иные строения), будут располагаться в жилой территориальной зоне (подзоне застройки индивидуальными жилыми домами). На них будут распространяться требования градостроительного регламента, предусматривающего параметры и виды застройки такого приусадебного земельного участка (минимальные отступы от границ участка; предельное количество этажей или высота здания; максимальный процент застройки земельного участка и т.д.).

Подготовка гражданами – правообладателями приусадебных земельных участков проектной документации не требуется при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов индивидуального жилищного строительства (ч. 3 ст. 48 ГрадК РФ). Соответственно, не проводится в отношении данных объектов и государственная экспертиза проектной документации (ч. 2 ст. 49 ГрадК РФ). Однако необходимо

21

получение разрешения на строительство, срок действия которого десять лет, причем допускается его продление (ч. ч. 19,20 ст. 51 ГрадК РФ).

В ходе строительства на приусадебном участке обязательно соблюдение санитарных правил и норм (СанПиНов), строительных норм и правил (СНиПов) и ряда иных обязательных к исполнению документов. В настоящий момент происходит реформа в сфере технического регулирования, и на смену указанным нормативам и правилам придут

технические регламенты.

Права и обязанности граждан – правообладателей земельных участков в общем виде сформулированы в ст. 40-42 ЗК РФ. Не пытаясь пересказывать содержание данных статей, все же отметим, что упомянутая п. 2 комментируемой статьи необходимость соблюдения градостроительных регламентов и иных норм и правил воспроизводит положения подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ, посвященной правам граждан - собственников земельных участков, равно как и норм ст. 42 ЗК РФ, регламентирующей обязанности правообладателей земельных участков. Поэтому остается открытым вопрос о том, право это или обязанность – использовать земельный участок в соответствии с градостроительными регламентами и с соблюдением санитарных и иных правил?

3. В случае, если гражданином игнорируются вышеуказанные требования и правила при строительстве (эксплуатации) объектов капитального строительства на приусадебном участке, к нему могут применяться меры административной либо гражданско-правовой ответственности. Административная ответственность предусмотрена за нарушение:

санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4 КоАП РФ);

нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ);

требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП РФ).

Также предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности ст. 14.35. КоАП РФ).

Гражданско-правовая ответственность предусмотрена ст. 222 ГК РФ за самовольную постройку. Самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка, по общему правилу, подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Из этого правила есть исключение. Право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

4. В отличие от приусадебного земельного участка, располагающегося в границах населенных пунктов, полевой земельный участок располагается на землях сельскохозяйственного назначения.

22

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли вне границ населенных пунктов, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ). Существующие и планируемые границы категории земель сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий в их составе отображаются на картах (схемах) территориального планирования субъектов РФ (ч. 6 ст. 14 ГрадК РФ). Отсюда следует, что «предназначенность» участков для сельскохозяйственных нужд (как, впрочем, и застройки, промышленного, рекреационного

ииного назначения) определяется документами территориального планирования.

Всоставе данной категории выделяются две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом:

а) сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они используются в качестве средства производства и подлежат (по сравнению с несельскохозяйственными угодьями) особой охране. При этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов, либо пастбищ и виноградников. В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных, на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности.

б) несельскохозяйственные угодья - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначеными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Принципиальным отличием друг от друга вышеуказанных угодий является порядок установления и содержание их правового режима. Установленное для всей категории земель сельскохозяйственного назначения целевое назначение земельных участков конкретизируется градостроительным регламентом, входящим составной частью в правила землепользования и застройки, для несельскохозяйственных угодий. Для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ), а значит, действуют общие правила о целевом назначении.

Граждане-правообладатели полевых земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения имеют соответствующие права и обязанности, вытекающие как из ст. 40-42 ЗК РФ, так и предусмотренные специальными законами (например, Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» или Федеральным законом от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»).

Особо следует подчеркнуть, что законодатель различает правовой режим полевых земельных участков ЛПХ и участков, на которых ведется сельскохозяйственное производство кооперативами и иными сельскохозяйственными юридическими лицами, а также крестьянскими (фермерскими) хозяйствами (даже если эти участки одинакового качества и расположены географически близко). Такие отличия четко прослеживаются при анализе норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Как следует из ст. 1 данного закона, земельные участки, на которых ведется ЛПХ, не попадают в сферу его действия. Следовательно, на них не распространяются те ограничения по размеру и оборотоспособности, которые предусмотрены данным законом применительно к иным вышеупомянутым земельным участкам в составе земель сельскохозяйственного назначения. Такое законодательное решение обусловлено наличием в п. 5 комментируемой статьи специальных требований к максимальному размеру земельных участков для ведения ЛПХ.

5. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи, установление максимального и минимального размера земельных участков (полевых и приусадебных) для ведения

23

личного подсобного хозяйства отнесено к компетенции органов местного самоуправления. Данную норму необходимо рассматривать в контексте земельного и градостроительного законодательства.

Согласно ст. 33 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Необходимо четко определить сферу действия данной нормы. Во-первых, она распространяется исключительно на случаи предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности впервые и только в собственность гражданам. Следовательно, в случае переоформления (приватизации) гражданином земельного участка, данные предельные размеры не подлежат применению, равно как и в случаях, когда гражданин (или юридическое лицо) желает разделить участок на два и более в целях продажи (залога) либо совершения иных сделок.

Во-вторых, нормы ст. 33 ЗК РФ не распространяются на случаи определения максимального количества земельных участков у одного лица, которые могут у него находиться в собственности (то есть гражданин может при желании купить у других граждан некоторое количество земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства в различных субъектах РФ). Последний вывод обусловлен тем, что п. 5 комментируемой статьи предусматривает определение максимального размера общей площади земельного участка законом субъекта РФ. Следовательно, сфера действия данных норм ограничивается территорией такого субъекта РФ.

Вп. 1 ст. 33 ЗК РФ определены органы публичной власти, устанавливающие предельные размеры предоставления земельных участков за плату. Бесплатно (в порядке п. 2 ст. 28 ЗК РФ) на любом уровне публичной власти может быть установлена возможность предоставления участка в собственность (в том числе и для ведения ЛПХ), но только из земель, находящихся в соответствующей публичной собственности.

Положения п. 4 комментируемой статьи необходимо также рассматривать в контексте градостроительного законодательства, поскольку ст. 38 ГрадК РФ устанавливает предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, а также предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Данный контекст означает, что с принятием ГрадК РФ процедура определения таких максимальных и минимальных размеров изменилась хотя бы потому, что кодекс объединил определение предельных размеров земельных участков и параметров капитального строительства в единый комплекс. Теперь данные требования будут содержаться не в разрозненных нормативно-правовых актах разного уровня и юридической силы, а в градостроительном регламенте, входящим составной частью в правила землепользования и застройки. В свою очередь, правила землепользования и застройки должны разрабатываться с учетом положений, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и соответствующих муниципальных образований. Поэтому именно градостроительным регламентом и будут определены предельные размеры земельных участков и параметры строительства (реконструкции) объектов капитального строительства (если мы рассматриваем приусадебный земельный участок).

Всвете изложенного представляется, что в будущем сфера действия земельного нормирования, предусмотренного п. 4 комментируемой статьи и ст. 33 ЗК РФ несколько изменится. Сохранится в существующем виде, например, нормирование предельных размеров полевых земельных участков для ведения ЛПХ, поскольку для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч. 6 ст. 36 ГрадК РФ). Применительно же к другим предельным размерам, деятельность органов

24

публичной власти будет скорректирована. Предположим, что градостроительным регламентом для зоны малоэтажного строительства в поселении (сельском муниципальном образовании) предусмотрен минимальный размер земельного участка 0,06 га, а максимальный размер 0,15 га. В данной зоне могут располагаться приусадебные наделы личного подсобного хозяйства и участки для индивидуального жилищного строительства. Орган местного самоуправления может конкретизировать им же принятые правила землепользования и застройки, определив в указанных пределах максимальный и минимальный размер предоставляемых земельных участков для личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства. Требованиями регламента орган местного самоуправления будет связан и в случае предоставления бесплатно из муниципальной собственности в собственность граждан участков для ведения ЛПХ. В нашем примере это означает, что нельзя будет предоставить гражданину бесплатно участок для ЛПХ менее 0,06 га.

В большинстве муниципальных образований уже приняты соответствующие нормативные правовые акты, определяющие предельные (максимальные и минимальные) размеры полевых и приусадебных земельных участков для ведения ЛПХ. Так, в городском округе – город Волжский Волгоградской области для ведения личного подсобного хозяйства минимальный размер участка составляет 0,1 га, максимальный 0,5 га; максимальный размер земельного участка, предоставляемого гражданам в собственность бесплатно для ведения личного подсобного хозяйства установлен 0,25 га.

6.Существует немало отсылок федеральных законов к неким «минимальным размерам» земельного участка, которые обязан соблюдать их собственник при его разделе. Так, согласно п. 2 ст. 63 Закона об ипотеке, не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования.

Однако, как уже отмечалось, п. 4 комментируемой статьи, равно как и ст. 33 ЗК РФ, определяющие минимальные и максимальные размеры земельных участков для ведения ЛПХ, распространяются лишь на случаи их предоставления из государственной или муниципальной собственности в частную. Чем же руководствоваться частному собственнику, желающему разделить свой участок на два (или более) участка в целях их последующей продажи? Думается, что в данном случае подлежит применению ст. 11.4 ЗК РФ и ч. 4 ст. 41 ГрадК РФ, а таким критерием размера будут являться максимальные (или минимальные) размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны. Правда, на сельскохозяйственные угодья требования градостроительного регламента не распространяются, а потому объективного критерия для определения минимального размера разделяемых земельных участков не существует. Вплоть до его утверждения в порядке аналогии закона следует руководствоваться минимальными размерами, установленными ст. 33 ЗК РФ.

7.Как следует из п. 5 комментируемой статьи, максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта РФ. Так, в Республике Карелия предусматривается максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, равный 5,0 га. В Республике Коми максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, равен 15 га. Законом Волгоградской области от 17 ноября 2004 г. № 957-ОД «О максимальном размере общей площади земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства на территории Волгоградской области» максимальный размер общей площади земельных

25

участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, установлен в размере 5,5 га, в том числе в границах населенных пунктов - 0,5 га.

Превышение указанных размеров влечет за собой необходимость регистрации граждан в качестве индивидуальных предпринимателей либо государственной регистрации крестьянских (фермерских) хозяйств. Комментируемый закон, однако, не разъясняет механизм отслеживания подобных превышений, равно как и порядок взаимодействия органов публичной власти в ходе осуществления данной процедуры. Но более важно другое. Превышение указанных максимальных размеров влечет за собой обязанность по отчуждению превышающей установленный размер площади земельного участка. На наш взгляд, данное правило является частным проявлением гражданскоправового основания прекращения права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать в силу закона.

Так, согласно ст. 238 ГК РФ, если по основаниям, допускаемым законом, в собственности лица оказалось имущество, которое в силу закона не может ему принадлежать, это имущество должно быть отчуждено собственником в течение года с момента возникновения права собственности на имущество, если законом не установлен иной срок. В случаях, когда имущество не отчуждено собственником в указанный срок, такое имущество, с учетом его характера и назначения, по решению суда, вынесенному по заявлению государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит принудительной продаже с передачей бывшему собственнику вырученной суммы либо передаче в государственную или муниципальную собственность с возмещением бывшему собственнику стоимости имущества, определенной судом. При этом вычитаются затраты на отчуждение имущества. Если в собственности гражданина или юридического лица по основаниям, допускаемым законом, окажется вещь, на приобретение которой необходимо особое разрешение, а в его выдаче собственнику отказано, эта вещь подлежит отчуждению в порядке, установленном для имущества, которое не может принадлежать данному собственнику.

Установление подобных ограничений по размеру земельного участка, принадлежащего одному лицу, действует не только в отношении земельных участков ЛПХ. Совершенно аналогичную норму мы обнаружим при анализе норм Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», определяющих максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица. Установлена и обязанность таких лиц произвести отчуждение указанных участков из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут им принадлежать на праве собственности.

Необходимо отметить и еще одно обстоятельство. В п. 5 комментируемой статьи речь идет о необходимости отчуждения части земельного участка, площадь которого превышает установленный размер. На наш взгляд, такая позиция законодателя не корректна, равно как и в ст. 6 ЗК РФ, предусмотревшей новый объект земельных отношений - «часть земельного участка». По нашему убеждению, часть земельного участка в принципе не может выступать в качестве объекта правоотношения, поскольку в случае разделения земельного участка на две части (если он является делимым), каждой из них в установленном порядке присваивается государственный учетный номер, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации и присвоенным этому объекту недвижимого имущества при осуществлении в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" его государственного учета. Собственник каждой вновь образованной «части» земельного участка получает правоустанавливающий документ на земельный участок, а не на его часть. Аналогичным образом невозможно приватизировать часть земельного участка, а в случае продажи собственником «части участка» сделка бу-

26

дет зарегистрирована только после проведения землеустроительных работ и постановки участка на кадастровый учет.

Данный вывод подтверждают и материалы судебной практики. Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 июля 2004 г. № А56-2920/04 было отмечено, что изменение кадастрового номера объекта недвижимости свидетельствует о прекращении существования объекта, права на который зарегистрированы, и создании нового объекта недвижимости. Следовательно, в силу Закона о регистрации прав на недвижимость в случае разделения земельного участка должны быть прекращены права на прежний земельный участок и зарегистрированы на вновь образованные земельные участки.

Индивидуализация земельного участка происходит посредством проведения землеустройства и его кадастрового учета. Следовательно, собственник земельного участка до отчуждения превышающей установленный субъектом РФ максимальный размер «части» земельного участка, обязан индивидуализировать такую «часть» участка с присвоением ей кадастрового номера. Соответственно, в договоре купли-продажи в качестве предмета договора будет указан земельный участок, индивидуализированный на местности.

8. Согласно п. 6 комментируемой статьи, оборот земельных участков ЛПХ осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством. Земельные участки, предназначенные для ведения ЛПХ, не отнесены законодателем ни к числу изъятых, ни к числу ограниченных в обороте (ст. 27 ЗК РФ). Это означает, что собственник участка вправе совершать с ним любые не запрещенные законом сделки, но с соблюдением общих правил, предусмотренных гражданским и земельным законодательством. Например, применительно к купле-продаже (мене) объектов недвижимости ГК РФ предусматривает обязательные требования к письменной форме договора, необходимость государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок, включение в договор существенных условий (предмет и цена) и т.д. Земельное законодательство содержит требования об обязательности индивидуализации участка посредством проведения его кадастрового учета, перечисляет ряд недействительных условий договора купли-продажи (мены) земельного участка (ст. 37 ЗК РФ) и т.д. Кроме того, в результате совершения сделок с земельными участками, предназначенными для ведения личного подсобного хозяйства, не должно произойти превышение максимальных размеров общей площади участка, о чем говорилось выше.

Статья 5. Взаимоотношения граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, с органами государственной власти и органами местного самоуправления

1.Вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

2.Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют контроль за соблюдением гражданами требований законодательства.

Комментарий

1. Комментируемая статья развивает общеправовой принцип, сформулированный в Конституции и ГК РФ. Как следует из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,

27

здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; согласно ч. 2 ст. 46 Конституции, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Согласно ст. 1 ГК РФ, к числу основных начал гражданского законодательства относится недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе на основе договора.

Комментируемый закон конкретизирует указанные требования применительно к сфере ведения ЛПХ, определяя, что такие ограничения допускаются лишь в прямо определенных федеральным законодательством случаях. Такая оговорка имеет очень важное значение, поскольку права личности не носят абсолютного характера, и могут быть правомерно ограничены в публичных (общественных) интересах. Так, органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своей компетенции могут осуществлять земельный и экологический контроль за деятельностью ЛПХ, контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил и норм, правил противопожарной безопасности, соблюдением технических и градостроительных регламентов в ходе строительства (реконструкции) объектов недвижимости на приусадебных участках ЛПХ и т.д. В случае установления не предусмотренных федеральными законами требований, ограничивающих права и свободы граждан, ведущих ЛПХ (установление единой специализации ЛПХ на территории муниципального образования, максимального количества имущества (скота, зерна, птицы, техники и т.д.) либо иных ограничений), граждане имеют право на судебное обжалование таких действий и решений.

2. Предусмотренная п. 2 комментируемой статьи функция контроля органов публичной власти за деятельностью граждан, ведущих ЛПХ, вытекает из предусмотренных Конституцией и федеральными законами системы обязанностей граждан. Так, ст. 36 и ст. 58 Конституции РФ, ст. 42 ЗК РФ и ряд иных нормативноправовых актов предусматривают две группы земельных обязанностей правообладателей земельных участков.

В первую группу входят обязанности по надлежащему использованию земельных участков, в том числе обязанности использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием; сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, противопожарных и иных правил, нормативов и т.д. (ст. 42 ЗК РФ).

Указанные в данной статье требования корреспондируют с положениями иных федеральных законов, а также Конституцией РФ. Например, обязанность «своевременно производить платежи за землю» вытекает из ст. 57 Конституцию РФ и главы 31 НК РФ. Ряд обязанностей в сфере использования земельных участков вытекает из их статуса недвижимого имущества и взаимосвязан с положениями ГК РФ. В числе последних следует выделить, в частности, обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 131 ГК РФ), в том числе аренды земельного участка на срок более года (ст. 26 ЗК РФ) и иных сделок. Законом о государственном кадастре недвижимости и Законом о землеустройстве предусмотрена обязанность предоставления собственником обязательного экземпляра документов в соответствующие органы по использованию и охране земель. ГрадК РФ предусматривает обязанность

28

застройки участка в соответствии с требованиями градостроительных регламентов, необходимость получения разрешения на строительство и т.д.

Некоторые вышеуказанные обязанности, в свою очередь, конкретизируются в специальных земельных законах исходя из особенностей целевого назначения отдельных видов земельных участков. Например, согласно ст. 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», правообладатели земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представлять в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и экологотоксикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения и т.д.

Во вторую группу входят обязанности по охране земель как природного объекта и составной части окружающей среды. Базовой нормой выступает п. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды, согласно которому лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия обязаны возместить его в полном объеме. Закон включает и ряд норм об экологических требованиях на различных стадиях строительства; о создании и режиме охраны особо охраняемых природных территорий и т.д. В данную группу войдут также предусмотренные ст. 42 ЗК РФ обязанности осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, а также не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий. Они корреспондируют с положениями ст. 13 ЗК РФ, согласно которой на правообладателей земельных участков возложена обязанность по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, иных видов вредного воздействия, ликвидации последствий загрязнения и захламления земель, рекультивации нарушенных земель и т.д.

3.Общий перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих,

втом числе, и контрольные функции, определен в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». По каждому из предусмотренных в нем органов принято специальное положение, утвержденное Президентом РФ или Правительством РФ, определяющее его полномочия, а по каждому виду контрольной деятельности – специальный нормативно-правовой акт, устанавливающий порядок проведения такого вида контроля. На уровне субъекта РФ и любого муниципального образования также приняты специальные нормативно-правовые акты, определяющие их компетенцию в контрольной деятельности и порядок ее ведения.

Например, земельный контроль осуществляется на федеральном и местном уровнях. На федеральном уровне принят Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», упразднивший Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и передавший, соответственно, функции данного агентства (в том числе по ведению государственного земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель) вновь созданной Федеральной службе.

В соответствии с п. 2 ст. 71 ЗК РФ, порядок ведения такого контроля определен постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 года № 689 «О государственном земельном контроле». В данном документе перечисляются федеральные органы исполнительной власти, принимающие участие в государственном земельном контроле. В

их число входят Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и

29

картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (и их территориальные органы). В постановлении указывается перечень должностных лиц, его осуществляющих, указываются вопросы, подконтрольные каждому органу. Так, государственные инспекторы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляют государственный земельный контроль за:

выполнением требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена ими, использованием земельных участков без правоустанавливающих документов и документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

выполнением требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

выполнением требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

порядком представления сведений о состоянии земель и т.д.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением:

выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;

выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иных процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.д.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов контроль за соблюдением:

выполнения в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами

и отходами производства и потребления и т.д.

Таким образом, первый из указанных органов осуществляет контроль за соблюдением требований по использованию земель всех категорий; в ведении второго органа функции по контролю за соблюдением требований по охране земель всех категорий; у третьего из названных органов полномочия распространяются только на категорию земель сельскохозяйственного назначения и субкатегорию сельскохозяйственного использования в составе категории земель населенных пунктов.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель при выполнении возложенных на них обязанностей имеют право: посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также

30