Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. Учебное пособие

Местная политика в таких государствах осуществляется фор мально и самостоятельно. Согласно Конституции Российской Фе дерации, местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения.

К вопросам местного значения Конституция Российской Федера ции относит владение, пользование, распоряжение и управление му ниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления2.

При этом ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации пред усматривает возможность решения органами местного самоуправ ления иных вопросов местного значения, то есть данный перечень является открытым.

Основной закон Германии (Конституция) также предполага ет неприкосновенность прав органов местного самоуправления. Основным законом установлено, что вопросы местного значения находятся в исключительной компетенции федеральных земель и Федерация в них не вмешивается3. Основной закон Германии лишь устанавливает основные гарантии местного самоуправления, а вот конкретные положения, регламентирующие полномочия местных органов власти, отражены в Конституциях земель.

Конституция Германии исходит из двухуровневой территори альной организации местного самоуправления в землях. Первый уровень — это​ общины, а второй уровень — районы.

В России, как и в Германии, также существует двухуровневая организация местного самоуправления. Городские и сельские посе ления относятся к первому уровню, а городские округа и муници

2  См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голо сование 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами Россий ской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ) // КонсультантПлюс : [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обра щения: 15.08.2020).

3  См.: Основной закон Федеративной Республики Германия, 23 мая 1949 г. ФКЗ // 1000dokumente.de : [сайт]. URL: https://www.1000dokumente.de (дата обра щения: 20.08.2020).

51

пальные районы составляют второй уровень. Наличие двухуровне вой территориальной организации местного самоуправления также относится к общим чертам местного самоуправления как в России, так и в Германии.

Итак, можно заметить, что местное самоуправление в Россий ской Федерации и в Федеративной Республике Германия дейст вительно имеет общие начала. Однако существуют и некоторые принципиальные различия. Основным различием, по мнению Э. Маркварта, является то, что местное самоуправление в Герма нии уже сложилось, оно полностью справляется с теми задачами, которые до настоящего времени на него возлагались и возлагаются4.

ВРоссии же власть на местном уровне все еще продолжает развиваться. Несмотря на некоторое одинаковое государственное устройство России и Германии, различие в моделях федеративного устройства все же есть и заключается оно в том, что в Германии во просы коммунального самоуправления относятся к ведению земель,

ав России определение общих принципов организации местного самоуправления относится к предмету совместного ведения Фе дерации и субъектов РФ. Различия заключаются и в определении структуры органов местного самоуправления.

ВРоссии структура органов местного самоуправления опреде ляется населением самостоятельно — ​данное положение вытекает из ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации. В Германии организация местного самоуправления определена в земельных законах об общинах, а верховенство коммун ограничивается правом определения внутренних административных структур.

Стоит отметить, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется как вид публичной власти, но не госу дарственной5, в то время в Германии местное самоуправление, или, как его еще называют, коммунальное самоуправление, рассматривается как государственная власть, осуществлявшая управление территориальными единицами.

4  См.: Актуальные вопросы территориальной организации местного само­ управления / под ред. Э. Маркварта. М., 2002. С. 28.

5  См.: Байтин М. И. Механизм современного Российского государства // Пра воведение. 1996. № 3 (214). С. 4–15.

52

Современные тенденции в развитии систем местного само­ управления в России и Германии также имеют отличия. В настоящее время в России, наблюдается централизация и усиление административного регулирования и контроля. В Германии, наоборот, система местного самоуправления охвачена процессами децентрализации и дерегуляции.

Подчеркнем еще раз, что Германия и Россия как два федера тивных государства близки правовыми системами и общностью государственного устройства. Эти страны имеют сходные основные проблемы местного самоуправления — ограниченность финансовых возможностей при решении значительного количества проблем локального характера.

Полномочия органов местного самоуправления в Германии мож но разделить в зависимости от сферы компетенции на две группы.

1.К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной тер риториальной единицы, то есть задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой над зор за действиями органов муниципального управления при вы полнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

Эти задачи местного самоуправления, в свою очередь, подраз­ деляются на обязательные (организация энерго- и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т. п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например строи тельство спортивных сооружений, парков, музеев и т. п.).

2.Ко второй группе относится решение задач в рамках пору чений.

К ним относятся так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель Германии. Они обычно касаются гражданской обороны и ре гистрации военнообязанных. В тоже время на выполнение государ ственных поручений распространяется неограниченный правовой

ипредметный надзор вышестоящих органов. Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями пред

53

ставляет собой выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Таким образом, реалии современной российской действитель ности, а также мировое поступательное движение обусловливают необходимость изучения опыта зарубежных стран в данной пред метной области.

Кроме того, в условиях нарастания вызовов современной эко номики, геополитических и макроэкономических трансформаций последнего десятилетия особенно актуальными становятся анализ

иоценка текущего состояния территориальной организации местно го самоуправления в Германии и России, изучение общих тенденций

испецифических особенностей территориальной трансформации обеих стран, а также исследование вопросов изменения состояния местных бюджетов в условиях территориального реформирования.

Внастоящее время в Германии и России сложилась двухуров невая система организации местного самоуправления, предполага ющая основные типы муниципальных образований. За последнее десятилетие количество основных типов муниципальных образова ний обеих стран изменилось, о чем свидетельствуют данные табл. 5.

Таблица 5

Основные типы муниципальных образований в Германии и в России

При этом немецкая практика организации местного само­ управления показывает относительную стабильность в количест ве городов внерайонного подчинения (Kreisfreie Städte) и районов (Landkreise) при общей поступательной тенденции снижения ко личества городов и общин районного подчинения (Gemeinden). Российская практика характеризуется значительным увеличением

54

количества городских округов при одновременном сокращении количества сельских поселений и муниципальных районов.

Современные тенденции уменьшения количества общин, укруп нения муниципалитетов, в том числе районного уровня, харак терные для так называемых новых земель Германии (Бранденбург, Мекленбург — Передняя​ Померания, Саксония, Саксония-Анхальт, Тюрингия), в качестве обоснования укрупнения были названы следующие причины:

—  снижение численности и плотности населения муниципа литетов восточных регионов;

—  сложное финансовое положение восточных федеральных земель, а также муниципалитетов в их составе;

—  необходимость сокращения издержек и «удешевление» сис темы управления на местах.

Аналогичные положения стали основой для начала процесса тер риториальных преобразований местного самоуправления и в России. В результате общее количество муниципалитетов в обоих государст вах значительно сократилось, о чем свидетельствуют данные табл. 6.

Такой относительно небольшой накопленный опыт террито риальной трансформации местного самоуправления в Германии

ив России, как отмечают ряд авторов, все-таки дал возможность сформулировать некоторые общие тенденции в реформировании местного самоуправления для обеих стран:

—  изменение территорий не дало в большинстве случаев зна чимой экономии и сокращения издержек в управлении;

—  не удалось в краткосрочном периоде повысить экономиче ский потенциал и уровень социально-экономического развития новых образований;

—  снизилось качество предоставляемых муниципальных услуг

иудовлетворенность жителей проводимой муниципальной поли тикой.

Несмотря на определенную «схожесть» основных тенденций

ипроблем территориального преобразования местного самоуправ ления в Германии и в России, имеет место быть некоторым особен ностям в этой сфере в каждой стране, среди которых выделяются территории с особой организацией местного самоуправления.

55

Для России таковыми являются города федерального значе ния — Москва,​ Санкт-Петербург, Севастополь, которые в качестве муниципальных образований имеют внутригородские территории. В Германии города-государства — Берлин,​ Гамбург и Бремен — вдо полнение к полномочиям федеральных земель обладают функциями муниципальных образований. Несмотря на «особенность» статуса указанных городов-регионов обоих государств, количество муни ципалитетов в них различно и на 31 декабря 2016 г. представлено следующим образом:

—  Берлин — 1, Гамбург— 1, Бремен— 21; —  Москва — 146, Санкт-Петербург— 111, Севастополь— 102.

Тем не менее подобная практика обеих стран в общем и це лом не сказывается на качестве оказания муниципальных услуг и удовлетворенности жителей городов-миллионников выполне нием обязательств муниципалитетов. Сведения об основных типах муниципальных образований Германии и России за 2006–2016 гг. представлены в табл. 6.

Таблица 6

Динамика основных типов муниципальных образований Германии и России за 2006–2016 гг., ед.*

Примечание: * составлена по данным Statistisches Bundesamt (Федераль ное статистическое управление Германии. URL: http://statistischesbundesamt.

56

de) и Федеральной службы государственной статистики России (URL: http://http:// www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm). Данные

приведены по состоянию на 31 декабря соответствующего года.

Национальное законодательство Германии предполагает неко торые другие исключения в организации местного самоуправления. Например, для Германии характерно наличие промежуточной фор мы муниципальных образований (Regierungsbezirk — администра тивный округ).

На 31 декабря 2016 г. в Германии насчитывалось 19 подобных объединений, из них в Баден-Вюртемберге — 4, Баварии— 7, Гессе не — 3,​ Северном Рейне — Вестфалии— 53,​ хотя на 31 декабря 2010 г. их численность составляла 22 единицы6. На рис. 3 представлено ад министративное деление Германии как федеративного государства.

-

: ,

••••••

Рис. 3. Административное деление Германии

Такие административные округа создаются городами и района ми для выполнения конкретных задач. Например, в земле БаденВюртемберг успешно функционирует «более высокое образование муниципалитетов» — ​Местная ассоциация (или союз) по делам

6  См.: Verwaltungsgliederung in Deutschlands am 31.12.2010 // Statistisches Bun desamt, Statistisches Jahrbuch, 2011. S. 36. URL: https://www.destatis.de/DE/Publika tionen/StatistischesJahrbuch/StatistischesJahrbuch2011.pdf?__blob=publicationFile (дата обращения: 20.08.2020).

57

молодежи и социальной защите Баден-Вюртемберга (Kommunal verband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg). Все 44 района

игорода земли Баден-Вюртемберг являются членами названного объединения, призванного решать такие вопросы, как поддержка детей и подростков, помощь престарелым и людям с ограниченными возможностями, миграционная политика7.

Указанная практика организации и функционирования проме жуточной формы муниципальных образований Германии служит примером межмуниципального сотрудничества для купирования наи­ более острых и насущных проблем местного сообщества таких, как:

—  социальная политика; —  поддержка малоимущих, безработных, инвалидов;

—  решение вопросов доступности и экологии окружающей среды.

По-нашему мнению, подобный опыт межмуниципальных объ единений может быть полезен и в российских условиях.

Тем не менее попытки создания отдельных образований на базе существующих муниципалитетов предпринимаются и в России. Речь идет о так называемых территориях опережающего социальноэкономического развития в Российской Федерации (далее — ТОР), создаваемых на базе наукоградов, закрытых административно-тер риториальных образований, моногородов для привлечения инвес тиций, развития экономики, улучшения демографической ситуации

ижизни населения. В настоящее время достаточно проблематичным является проведение анализа существующей практики подобных образований в России в сравнении с немецким опытом, поскольку процесс создания территорий опережающего развития лишь на бирает обороты, решаются некоторые организационные моменты.

Следует подчеркнуть, что в 2014 г. в вопросах территориальной организации местного самоуправления России состоялось еще одно значимое событие — появление​ двух новых типов муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и вну тригородской район.

7  См.: Kommunalverband für Jugend und Soziales BadenWürttemberg. URL: https://www.kvjs.de/der-kvjs/ kvjs/#c16471(дата обращения: 20.08.2020).

58

Такое решение в организации местного самоуправления являет ся полной противоположностью тенденции укрупнения муниципа литетов, характерной для современной России и регионов Восточной Германии. Внедрение в практику местного самоуправления данных территориальных единиц, по мнению ряда экспертов, было вызвано необходимостью децентрализации решения вопросов местного зна чения в крупных административно-территориальных образованиях. Однако на сегодняшний день практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения не получила. Всего можно привести три примера введения городских округов с внутригородским делением — это Челябинск, Махачкала и Самара, о чем было сказано выше.

Сведения об административном делении отражены на рис. 4.

•‚ • •, • ƒ••, • ƒ • •,

• ƒ

Рис. 4. Административное деление России

Причиной снижения интереса к такому институту организации местного самоуправления стало, по мнению ряда экспертов Коми тета гражданских инициатив, то, что основная цель предложенной модели — децентрализация власти— не​ была решена (рис. 4). Уве личение числа депутатского корпуса за счет создания районных советов лишь формально приблизило власть к населению.

На практике же районные избранники не обладают достаточны ми ресурсами для того, чтобы влиять на принятие управленческих

59

решений. Полномочия органов местного самоуправления дубли руют функции районных администраций до реформы, а размеры районных бюджетов ненамного превышают сметы районных ад министраций до реформы. Тем не менее, как считают указанные аналитики, нельзя не учитывать положительный опыт создания городских округов с внутригородским делением при формировании моделей управления городскими агломерациями на базе межмуни ципального сотрудничества.

Таким образом, процесс реформирования территориальной организации местного самоуправления является актуальным вопро сом последнего десятилетия не только в Российской Федерации, но и в Федеративной Республике Германия8.

При этом, если для Германии изменение территориальной ор ганизации связано лишь с укрупнением и упразднением отдельных территориальных единиц, то в России имеет место, с одной стороны, объединение и укрупнение мелких муниципалитетов на территориях с низкой плотностью населения, а с другой — дробление ивнедрение новых институтов местного самоуправления в крупных городах.

Но влияние изменения территориальной организации местно го самоуправления на состояние местных бюджетов обеих стран следует использовать не только абсолютные, но и относительные показатели, отражающие степень обеспеченности страны (плот ность распределения) муниципальными образованиями (табл. 7).

Сравнительный анализ показал, что количество муниципальных образований на 1 млн чел. к концу 2016 г. в Германии составило 139 против 152 в России, что вполне сравнимо, поскольку количе ство муниципалитетов в России практически в два раза превышает аналогичный показатель в Германии. Однако и численность насе ления России вдвое больше населения Германии.

Кроме того, из данных табл. 7 видно, что сокращение числа му ниципалитетов в расчете на 1 млн чел. в обоих государствах за рас сматриваемый период происходит равными темпами (для Германии

8  См.: Уксусов В. В. Финансово-правовое положение муниципальных обра зований в России и Германии: аспекты сравнительно-правового анализа // Вестн. Университета имени О. Е. Кутафина. 2017. № 8. С. 185–194.

60