Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. Учебное пособие

комендовано применять эти положения при решении практических задач в сфере местного самоуправления, а также при разработке нормативных правовых актов, касающихся осуществления местного самоуправления. Союзам и ассоциациям муниципальных обра зований, органам местного самоуправления было рекомендовано содействовать реализации указанной государственной политики2.

Управлением Президента России по вопросам местного само­ управления в развитие упомянутого Указа Президента России от 15 октября 1999 г. № 1370 был подготовлен методический материал, содержащий анализ проблем, существовавших на тот период

всфере местного самоуправления, также были определены подходы к их решению. Было отмечено, что исторический разрыв в эволюции местной власти, введение (фактическое) местных органов власти

вединую вертикаль государственной власти привели к потере обще ством традиций самоорганизации для решения вопросов совместного благоустроенного проживания в локальных территориальных обра зованиях. Концептуальные подходы к решению проблем местного самоуправления предлагалось базировать на следующих принципах:

1.Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формами осуществления власти народа.

2.Каждый уровень публичной власти обладает собственными законными интересами, которые могут не совпадать и даже про тиворечить интересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаются равноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав и свобод человека и гражданина.

3.Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собст венные интересы, но не вправе в целях защиты собственных инте ресов вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтные ситуации подлежат разрешению через согласительные процедуры, а при недостижении согласия — всудебном порядке 3.

Далее распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2000 г. № 162 р «Об обеспечении взаимодействия

2  См.: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России. Историко-правовые аспекты : монография. М., 2011. С. 96.

3  См.: Васильев В. И. Куда идет местное самоуправление // Муниц. право. 2015. № 2. С. 58.

41

федеральных органов исполнительной власти с Конгрессом муни ципальных образований Российской Федерации»4 федеральным органам исполнительной власти было предложено информировать Конгресс муниципальных образований (далее — КМО) отекущей деятельности по вопросам местного самоуправления, учитывать его позицию при рассмотрении предложений по планам законо проектной деятельности Правительства России, а также включать представителей КМО в состав соответствующих комиссий, рабочих групп и иных органов, обеспечивать его данными федерального статистического наблюдения за ходом реформы местного само­ управления, оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгрессу муниципальных образований в России.

Следует отметить, что названная государственная политика в области местного самоуправления сформировалась в тот период,

когда федеральный центр был достаточно слабым, а экономическая ситуация в стране кризисной, что не позволяло в то время осуществлять крупную финансовую поддержку органов местного самоуправления. Крайне напряженной была ситуация и в социаль ной сфере, что приводило к общественному напряжению.

Следует отметить, что не было сформировавшейся «правящей» политической партии, а в субъектах Российской Федерации, осо бенно в республиках, были сильны сепаратистские тенденции. В сложившихся тогда условиях органы местного самоуправления приняли на себя основной груз проблем по текущему жизнеобеспе чению населения и одновременно выполняли много нефинансируемых государственных функций (мандатов), что обеспечивало им мощную поддержку населения5.

По некоторым опросам, проведенным в конце 1990 х гг., по сте пени доверия населения местная власть занимала второе место

4  См.: Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 31.01.2000 № 162 р : «Об обеспечении взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации» // Консуль тантПлюс : [сайт]. URL : http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 15.08.2020).

5  См.: Вобленко С. В. Правовой и экономический беспредел на фоне непро фессионализма // Муниц. право. 2016. № 3. С. 85.

42

после церкви и опережала как федеральную, так и региональную власти. И что особенно важно, органы местного самоуправления в тот период служили, особенно в крупных городах, своеобразным противовесом региональному сепаратизму.

Поэтому развитие местного самоуправления было одним из при оритетов государственной политики России того исторического периода. Конечно, и тогда у местного самоуправления были мощные противники в лице значительной части губернаторского корпуса и чиновников государственного аппарата, однако официально про возглашенная политика государства в сфере местного самоуправ ления была такой, как было отмечено выше.

Далее 2000 е гг. стали периодом укрепления российского государства. К середине этого периода ситуация в стране существен но изменилась. Возросла экономическая мощь государства, чему способствовал рост цен на энергоносители на мировом рынке. Усилилась централизация в системе государственного управления.

Был полностью преодолен региональный сепаратизм, завершив шийся принятием нового порядка вступления в должность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, в котором решающую роль играет позиция президента России.

В результате укрепления федерального центра и его влияния на политику субъектов Российской Федерации усилились феде ральные требования о распространении порядка избрания глав регионов на глав муниципалитетов.

Наконец, сформировалась мощная правящая партия, влияние которой стало все активнее распространяться на муниципальный уровень. В этих новых условиях развитие местного самоуправления как относительно самостоятельного и автономного уровня власти фактически исчезло из приоритетов государственной политики,

хотя никто этого публично не заявлял, и время от времени на самом верхнем уровне произносились слова о важности и необходимости местного самоуправления6.

6  См.: Ющук Е. Л. Зачем Путин затеял реформу местного самоуправления и почему США ее не хотят. URL: http://www.planet-kob.ru/articles/3785 (дата обра щения: 15.08.2020).

43

За период действия Федерального закона № 131-ФЗ в деятель ности местного самоуправления усилился ряд неблагоприятных тенденций:

—  увеличение перечня вопросов местного значения, не обес печенных финансированием;

—  сокращение доли собственных доходов в общей сумме доходов местных бюджетов и увеличение доли государственных трансфертов; —  усиление административного влияния субъектов Российской

Федерации; —  снижение влияния населения на формирование органов

местного самоуправления; —  чрезмерное ужесточение государственного контроля за де

ятельностью органов местного самоуправления.

Нарастание противоречий между конституционными правами местного самоуправления и требованиями субъектов Российской Фе дерации об усилении их регулирующего воздействия на муниципаль ную власть в конце концов потребовало вмешательства федерального центра. Это нашло свое отражение в Послании Президента России Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 г. и его выступлении на заседании Совета при Президенте России по развитию местного самоуправления 26 мая 2014 г. под названием «Свобода выбора».

Приводим некоторые приоритеты в направлениях деятельности федерального центра, предложенные 26 мая 2014 г. Президентом России:

1.Обновление системы местного самоуправления — один из приоритетов.

2.Дальнейшее развитие сильного, независимого местного само­ управления, конечно, одна из наших важнейших задач современного развития государства.

3.Проведение реформы местного самоуправления.

Основное содержание нового этапа муниципальной реформы составили три федеральных закона, принятых в 2014–2017 гг.:

—  Федеральный закон № 136-ФЗ от 27.05.2014 г. «О внесении изменений в ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах ор ганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

44

и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

—  Федеральный закон № 8-ФЗ от 03.02.2015 г. «О внесении из менений в ст. 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос сийской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации;

Федеральный закон № 62-ФЗ от 03.04.2017 г. «О внесении изме нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7.

Согласно Федеральному закону № 136-ФЗ от 27.05.2014 г. были приняты следующие позиции:

1.Субъектам Российской Федерации было предоставлено пра во осуществлять своими законами перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государствен ной власти субъекта Российской Федерации (кроме ограниченного перечня полномочий, не подлежащих перераспределению).

2.Для крупных городов с районным делением субъектам Рос сийской Федерации была предоставлена возможность образовывать

внутригородские муниципальные образования. В связи с этим пра вилом в закон были введены новые понятия — «городской округ

свнутригородским делением» и «внутригородской район» со ста тусом муниципального образования.

3.К началу 2018 г. внутригородские муниципальные образова ния были созданы всего в трех городах России: Челябинск, Самара, Махачкала. Больше желающих не нашлось.

4.В связи с расширением перечня типов муниципальных обра зований расширено понятие и введены новые формы «преобразо вания» муниципальных образований.

5.Значительно сокращены перечень вопросов местного значе ния для сельских поселений и их полномочия по сравнению с го родскими поселениями. Соответственно были сокращены объемы

7  См.: О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, пер спективах его развития и предложения по совершенствованию правового регу лирования организации и осуществления местного самоуправления : доклад // Общероссийский Конгресс муниципальных образований. М., 2017. С. 70.

45

финансирования в сфере муниципального управления. Изъятые у сельских поселений полномочия были переданы муниципальным районам, которые имеют право встречно делегировать часть этих полномочий экономически крепким сельским поселениям.

Ключевым моментом закона № 136-ФЗ, влияющим на всю кон цепцию местного самоуправления, стал вопрос перераспределения полномочий в системе органов публичной власти. Таким образом, усиление регионального уровня власти было предусмотрено как за счет федерального, так и за счет муниципального уровня.

Рассмотрим зарубежную практику организации местного само управления на примере Германии. Одна из важнейших особенно стей государственной службы в Германии — это​ большое значение политической партии в решении кадровых вопросов (принцип партийного «патронажа»).

Выполнением различных задач государственных органов и ор ганов публичного права занимаются не только профессиональные государственные служащие (чиновники), но и служащие и рабочие. Поэтому понятие «чиновник» в Германии и понятие «служащий» не совпадают.

Также положения, которые касаются института государственной службы, содержатся практически во всех разделах Основного закона Германии. Основной закон содержит правила, которые обязательны для всех ветвей власти. В соответствии с положением Основного закона Германии можно различать государственных служащих федерального и земельного уровня.

Можно еще выделить четыре уровня должностей в государст венной службе:

1.Нижний — простая служба.

2.Средний — средняя служба.

3.Повышенный — ответственная служба.

4.Высший — высшая служба8.

При устройстве на государственную службу действует правило равных возможностей. Запрещена дискриминация с точки зрения

8  См.: Зуммер Р., Пюлер К. Р. Правовые основы государственной службы в Гер мании. Мюнхен, 2001. С. 98.

46

пола, расы, вероисповедания. Назначение служащих происходит после сдачи экзаменов, также возраст должен быть не ниже 32 лет.

Характерными чертами германской модели государственной службы являются:

1.Высокий социальный статус государственного служащего.

2.Многоступенчатая система отбора кадров.

3.Разграничение компетенций в системе государственной службы.

4.Высокая роль политический назначений в системе государ ственной службы.

5.Полноценная система гарантий правовой и социальной за щиты служащего9.

Отличительными чертами российской государственной службы от зарубежных стран является:

—  статус чиновника; —  система прав и обязанностей;

—  наличие судов административной юстиции в государствен ной службе.

Одним из характерных признаков в континентальной системе отношений является именно чиновничество, которое берет свои исторические начала в Германии, признается категорией обширного государственного аппарата и государственных служащих, а также характеризуется признаками такими, как:

—  личная преданность начальнику; —  служебная верность; —  особая оплата труда; —  повышенная пенсия; —  несменяемость;

—  отсутствие права на забастовки; —  ограничение личных и политических прав чиновника.

Наличие судов административной юстиции на государственной службе — это применение дисциплинарных трибуналов. В дисципли нарных трибуналах рассматриваются иски граждан к конкретным должностным лицам за невыполнение предписаний законодатель

9  См.: Куфакова Н. А. Правовое положение служащих государственного управ ления буржуазных стран : учеб. пособие. М., 1967. С. 108.

47

ства, рассматриваются дисциплинарные споры самих государст венных служащих.

Самостоятельно административный процесс упрощен, истец активен, суд имеет инквизиционный характер, множество поло жений также облегчают спорную часть.

Схематично модель местного самоуправления в общинах Гер мании представлена на рис. 2.

,

Рис. 2. Модель местного самоуправления в общинах Германии

48

Вопросы и задания

1.Назовите основные этапы становления местного самоуправ ления в современной России.

2.Укажите тенденции Федерального закона № 131-ФЗ в развитии местного самоуправления.

3.Назовите основные характеристики немецкой модели госу дарственной службы.

49

6. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И КОММУНАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГЕРМАНИИ

На первый взгляд может показаться, что между местным само­ управлением России и Германии нет никаких существенных отли чий. В тоже время проведенный сравнительный анализ показывает, что мы имеем некоторую близость правовых систем и историческую связанность между ними. Данное обстоятельство отразилось в исто рическом опыте России, в частности в использовании немецкого опыта в ходе Земской реформы 1864 года, что выразилось в общно сти федеративной формы государственного устройства и одинако вой модели местного самоуправления (смешанной).

Однако в научной литературе исследователи системы местного самоуправления России и Германии высказывают мнение, что эти модели имеют отличительные черты, хотя, бесспорно, некоторая схожесть все-таки есть. Прежде всего стоит сказать о том, что оба государства строят местное самоуправление на основе демократи ческих принципов, изложенных в Европейской хартии местного самоуправления1.

Еще одним общим аспектом является то, что местное самоуправ ление в России и Германии зарождалось «сверху», в отличие, напри мер, от Англии, где местное самоуправление завоевывалось «сни зу», там купцы сами создавали систему местного самоуправления, чтобы защитить свои права и вести торговлю. Поскольку Россия и Германия являются федеративными государствами, то сравнить их можно относительно именно этого аспекта.

1  См.: Федер. закон от 11. 04.98 г. № 55-ФЗ : «О ратификации Европейской хар тии местного самоуправления» // Гарант : [сайт]. URL: http://base.garant.ru/2559224/ (дата обращения: 15.08.2020).

50