Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. Учебное пособие
.pdf
По результатам проведения мониторинга эффективности де ятельности образовательных организаций высшего образования за 2017 г. главным Информационно-вычислительным центром Рос сии. В Свердловской области УрФУ является единственной образовательной организацией, предоставляющей практически весь спектр отраслей науки. Благодаря выбору различных по своей специфике образовательных направлений студент Российской Федерации в пол ной мере сможет реализовать свои учебные навыки, приобрести необходимые и дополнительные компетенции, стать успешным специалистом на рынке труда. Это доказывается значительным процентом выпускников (80 %), трудоустроившихся в течение ка лендарного года, следующего за годом выпуска, в общей числен ности выпускников образовательной организации, обучавшихся по основным образовательным программам высшего образования.
В Российской Федерации отмечается рост позиций в междуна родных рейтингах по большинству основных показателей, значи тельное увеличение исследовательской репутации университета. Данный рост ректор УрФУ в Российской Федерации В. А. Кокшаров объясняет участием университета в государственном Проекте 5–100, получением из государственного бюджета средств, выделяемых на программу, направленных на реальное развитие академической среды университета, приносящей общественно полезный результат деятельности университета в целом10.
Выводы. В результате проведенного исследования мы пришли
кследующим выводам:
1.Позиции Российской Федерации среди российских универси тетов в рейтинге World University Rankings — 2020, который состав ляет британский журнал Times Higher Education (THE), улучшились,
10 См.: Кокшаров В. А. О плане мероприятий по реализации программы повы шения конкурентоспособности («дорожная карта») на 2013–2020 годы (4 этап — 2018–2020 годы) // Заседание ученого совета Российской Федерации 26.11.18. URL: file:///C:/Users/ASUS/Desktop/рейтинги%20межд.pdf (дата обращения: 19.08.2020) ; Забайлович Ю. Вырос на два пункта: Российской Федерации попал в престижный рейтинг лучших вузов мира // Сетевое издание «Е1.ру Екатеринбург Онлайн» 11.09.19 : [сайт]. URL: https://www.e1.ru/news/spool/news_id 66231328.html (дата обращения: 02.08.2020).
31
что позволило университету находиться в группе 1000+ при общем количестве участников (1400).
2.В рейтинге The QS World University Ranking — 2020, Российской Федерации УрФУ стремительно поднялся с 412 го до 364 е места. Та кое успешное продвижение в рейтингах говорит о результативности программы повышения конкурентоспособности, реализуемой Рос сийской Федерацией, и государственной поддержке, предоставляе мой университету согласно проводимой государственной политике. Поэтому происходит совершенствование образовательной среды университета, возросло число иностранных студентов и ученых, при влекаемых университетом из других стран. Данные достижения вуза обусловливают его заметность и значительность на международной образовательной арене и вместе с тем указывают на высокую кон курентоспособность университета на рынке образовательных услуг
всистеме высшего образования в России и за рубежом.
3.Успешность деятельности Российской Федерации во мно гом зависит не только от реализации государственной полити ки в системе высшего образования, но и от правильной и точной формулировки поставленных стратегических целей, намеченной «дорожной карты» самим университетом. Следуя плану повышения конкурентоспособности, Российская Федерация повышает качество образования и методик преподавания, совершенствует материаль ную базу и инфраструктуру, подтверждает статус лидирующего университета в Свердловской области и России.
Вопросы и задания
1.Назовите основные разделы жанра научной публикации.
2.Раскройте требования и структуру написания аннотации.
3.Назовите тенденции, отражающие вызовы и противоречия
всфере конкуренции в системе высшего образования.
4.Почему вы выбрали местом своего обучения Уральский фе деральный университет? Приведите доказательства и обоснование своего выбора.
4. КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО
УСТРОЙСТВА СТРАНЫ
Конституция Российской Федерации — это основной законо дательный акт страны, имеющий наивысшую юридическую силу. Это означает, что все принимаемые в стране нормативные право вые акты — законные иподзаконные— недолжны противоречить Конституции Российской Федерации. Поэтому подзаконные акты органов государственного управления, в частности в исполнитель ной власти, проходят заключение и регистрацию Министерстве юстиции России.
Что необходимо знать студенту, обучающемуся по направлению профессиональной подготовки 38.03.04 «Государственное и муници пальное управление», в самом начале обучения? Следует обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, что в Конституции Российской Федерации заложены основы государственного устройства и публичного управления.
Во-вторых, в данном нормативном правовом акте установлены основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, проживающего на территории России.
В-третьих, в Конституции Российской Федерации закреплены конституционные основы органов государственной власти на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В-четвертых, имеется отдельная глава, устанавливающая осо бый социально-правовой институт Президента России и правовое положение высшего должностного лица в России.
В-пятых, в Конституции Российской Федерации определены основы местного самоуправления в России.
33
Начнем с уточнения терминов в сфере государственного и му ниципального управления. Рассмотрим понятие «орган государст венной власти». Органы государственной власти образуют конституционно закрепленную систему, состоящую из отдельных органов власти государства. Органы государственной власти организованы
ифункционируют на основе общих принципов, характерных для демократического, правового государства.
Согласно ст. 3 Конституция РФ закрепляет, что носителем су веренитета и единственным источником власти в Российской Фе дерации является ее многонациональный народ. При этом народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Итак, полномочия органов государственной власти — Президен та Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Высшего Конституционного суда и Верховного суда Российской Федерации, прокуратуры Российской Федерации — закреплены в Конституции Российской Федерации в соответствующих главах.
Базовые принципы федеративного устройства России отражены в конституционной норме о том, что Российская Федерация состо ит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъек тов Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения
иполномочий между органами государственной власти Россий ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 5 Конституции РФ).
Примечательно, что в литературе и на практике предлагают различать органы государственного управления и органы государ ственной власти. К числу последних в свете положений ч. 1 ст. 11 Конституции РФ относят Президента Российской Федерации, Фе деральное Собрание, Правительство Российской Федерации и суды Российской Федерации.
Законодательная ветвь власти в Российской Федерации пред ставлена Федеральным Собранием, выполняющим представитель
34
скую и законотворческую функцию. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной думы. В Со вет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (предста вительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более 10 % от числа членов Совета Федерации — представителей отзаконода тельных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации.
Государственная дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет. Депутаты Государственной думы работают на про фессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной
ииной творческой деятельности. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
Исполнительная власть в России представлена Правительством РФ. Правительство Российской Федерации состоит из Председа теля Правительства Российской Федерации, заместителей Пред седателя Правительства и федеральных министров. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Госу дарственной думы. Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами
иуказами Президента РФ определяет основные направления дея тельности Правительства РФ и организует его работу. В структуре Правительства РФ имеется Президиум Правительства РФ и Аппарат Правительства.
Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конститу ционного, гражданского, административного и уголовного судо производства. К контрольной ветви власти традиционно относят Прокуратуру Российской Федерации, Счетную палату РФ и Цент ральный банк РФ.
На основе принципа разделения властей также строится органи зация государственной власти в регионах — субъектах РФ: предста
35
вительный орган, обладающий законодательными полномочиями; исполнительный орган, а также контрольные органы. Судебная власть на региональном уровне представлена мировыми судьями.
Согласно конституционным предписаниям, местное само управление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государст венной власти.
В структуру органа государственной власти входят органы го сударственного управления по направлениям деятельности.
Органы государственного управления — это структурная часть государственного аппарата, представленная коллективом госу дарственных служащих, наделенных властными полномочиями
ирасполагающих материально-техническими возможностями для осуществления определенных задач и функций государства.
Осуществление задач и функций государственной власти может быть возложено только на граждан РФ, которые в соответствии с Конституцией РФ (ст. 2) имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно, быть избранными в органы государственной власти, имеют равный доступ к государственной службе, осуществлению правосудия.
Остановимся на рассмотрении термина «государственное управ ление».
1.Государственное управление — это управление делами го сударства, которое осуществляется всеми органами государства
иво всех ветвях власти (законодательной, исполнительной и су дебной), поскольку общей целью и содержанием деятельности как всего государства, так и любых его органов является какая-либо ор ганизация, определенное упорядочение общественных отношений1.
2.Государственное управление — осуществление государст венного руководства определенными сферами жизни государства
иобъектами со стороны органов исполнительной власти2.
1 См.: Административно-процессуальное право : словарь терминов и поня тий / сост. В. В. Степанюк. Орел, 2010. С. 9.
2 См.: Авакьян С. А., Гуценко К. Ф., Ковлер А. И., Марченко М. Н. Конституци онное право : энцикл. словарь. М., 2001. 675 с.
36
3.Государственное управление — это организованный процесс руководства, государственного регулирования и контроля со сторо ны государственных органов за развитием экономики и культуры, иных сфер государственной жизни; высшая форма сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы, осуществляемая государством в целом3.
4.Государственное управление — это специфический вид го сударственной деятельности, отличный от иных ее проявлений (а именно, от законодательной и судебной деятельности), а также от управленческой деятельности общественных объединений и ряда других негосударственных формирований (трудовых коллективов, коммерческих структур и т. п.) и связанный с функционированием системы исполнительной власти в Российской Федерации на всех
еенационально-государственных и территориальных уровнях4.
5.Государственное управление — деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера, содержанием которой является проведение в жизнь законов и подзаконных актов посредством реализации необходимых юридически властных пол номочий; это вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть5.
Выбранные определения понятия «государственное управление» можно систематизировать по двум подходам. Первый — рассмо трение понятия «государственное управление» в широком смысле, второй — рассмотрение понятия в узком смысле, что представлено в табл. 4.
Правовое обеспечение государственного и муниципального управления составляют нормативные правовые акты федерального законодательства, законодательства субъектов РФ и органов мест ного самоуправления, издаваемых в пределах своей компетенции.
Федеральный уровень правовой регламентации включает в себя Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федераль
3 См.: Трубецкой Е. В. Энциклопедия права. Трубецкой. М., 2011. С. 12. 4 См.: Административно-процессуальное право… С. 10.
5 См.: Радько Т. Н. Теория государства и права в схемах и определениях. М., 2016. 175 с.
37
ные законы, подзаконные акты: акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств.
Таблица 4
Комментарии к рассмотрению на основе предложенных подходов
Подход |
Номер |
Комментарий |
|
определения |
|||
|
|
||
|
|
Государство как системно организованный |
|
|
|
субъект управления. Фактически в дан |
|
|
|
ные определения включается деятельность |
|
В ши |
|
по управлению государством, ввиду того |
|
роком |
1, 3 |
что все структуры ветвей государственной |
|
смысле |
|
власти участвуют в целенаправленной госу |
|
|
|
дарственной политике по реализации соот |
|
|
|
ветствующих целей, задач, функций и несут |
|
|
|
в себе управляющее начало |
|
|
|
В данных определениях управление делами |
|
|
|
общества осуществляется органами испол |
|
|
|
нительной власти посредством соответст |
|
В узком |
2, 4, 5 |
вующей формы исполнительно-распоряди |
|
смысле |
тельной деятельности. |
||
|
|||
|
|
В этом смысле понятие носит четко выра |
|
|
|
женный организующий, координирующий |
|
|
|
и распорядительный характер |
Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие
иприменяется на всей территории Российской Федерации. Законы
ииные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы на всей территории страны.
Правовую базу государственного и муниципального управления также составляют общепризнанные принципы и нормы между народного права и международные договоры РФ, составляющие, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составную часть российской
38
правовой системы. При этом если международным договором Рос сийской Федерации установлены иные правила, то они применяют ся, если не противоречат национальному законодательству.
Региональное законодательство в рассматриваемой области включает в себя устав региона, определяющий основополагающие принципы организации и осуществления государственной власти в субъекте РФ, а также законы и подзаконные акты.
Акты органов местного самоуправления регулируют вопросы местного значения, в том числе связанные с устройством управления на месте в соответствии с принципами, определенными федераль ным и региональным законодательством.
Вопросы и задания
1.Укажите основные принципы организации государственной власти в Российской Федерации.
2.Дайте определение органу государственной власти.
3.Дайте определение государственного управления в широком
иузком смысле.
4.Какими органами государственной власти представлена за конодательная власть в Российской Федерации?
5.Какими органами государственной власти представлена ис полнительная власть в Российской Федерации?
6.Какими органами государственной власти представлена су дебная власть в Российской Федерации?
7.Определите место контрольных и надзорных органов в систе ме органов государственной власти Российской Федерации.
8.Опишите систему российского законодательства. Приведите примеры законодательных актов, касающихся государственного
имуниципального управления.
5.МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ВСОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Система муниципальной публичной власти в постсоветской России с момента его возрождения находится в состоянии непре рывного реформирования, вызванного в первую очередь измене ниями в государственной политике.
С момента вступления в силу базового Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее — Федераль ный закон № 131-ФЗ) в его текст было внесено много различных изменений и дополнений. Однако общая концепция и базовые поло жения закона в период до 2014 г. оставались стабильными. К числу этих базовых положений можно отнести такие, как двухуровневая система и типология муниципальных образований, установление на федеральном уровне перечней вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований, самостоятельный выбор населением структуры органов местного самоуправления и статуса главы муниципального образования и др.
Этапным моментом развития местного самоуправления в 1990 е гг. стал Указ Президента России от 15 октября 1999 г. № 1370, которым были утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации было ре
1 См.: Федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ : «Об общих принципах органи зации местного самоуправления в Российской Федерации» // КонсультантПлюс : [сайт]. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 15.08.2020).
40