Антикоррупционный контроль и контроль в целях противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма. Учебное пособие

Право – это одна из систем регулирования общественных отношений. В современной России провозглашена ориентация на правовое государство, что требует отдать предпочтение в деле борьбы с коррупцией правовому инструментарию. Кроме того, масштаб распространения коррупции в стране предопределяет необходимость формирования системы мер по противодействию коррупции, в основе которой должны находиться меры правового регулирования. При этом необходимо учитывать, что право – это более широкое понятие, чем законодательство, так как в понятие «право» входят еще и правовые традиции и обычаи, механизмы реализации норм права, правовая идеология и т. п. Изучение роли права в деле противодействия коррупции не может быть ограничено комментированием пакета нормативных правовых актов о противодействии коррупции. Требуется адекватная оценка всех остальных составляющих понятия «право».

Применительно к коррупции, право способно обеспечить наложение юридической ответственности на коррупционеров, указать наиболее узкие места в уже существующем регулировании общественных отношений. Это признано в законе РФ от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором п. 4 и п. 5 ст. 3 требуют комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-эконо- мических, правовых, специальных и иных мер. Также указывается на необходимость «сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами» в деле противодействия коррупции. Отсюда видно, что эффективность правового противодействия коррупции зависит от качества работы по минимизации ее причин.

Полагая коррупцию социальным явлением, сплетенным из общественных отношений, надо прямо сказать: право объективно не годится для противодействия всему явлению, ему под силу только отдельные его проявления. Эти проявления должны соответствовать, по крайней мере, двум критериям:

−достаточная распространенность, что является предпосылкой для выработки нормы права как универсального правила;

−возможность закрепления их формы или содержания в сложившейся в России юридической практике.

11

Несоответствие коррупционного явления этим критериям означает заведомую неэффективность правового регулирования и должно повлечь применение неправовых мер борьбы (при условии серьезной опасности для социума), которые в сочетании с правовыми средствами могут обеспечить достижение цели противодействия.

Российское антикоррупционное законодательство складывалось на протяжении многих десятилетий. Основные его положения сформировались задолго до того, как противодействие коррупции было признано одним из приоритетных направлений деятельности всей системы государственных органов.

До момента принятия ФЗ № 273 «О противодействии коррупции» в отечественном праве сложилась в той или иной форме правовая основа для борьбы с коррупционными проявлениями. Прежде всего, это Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», соответствующие положения закона РФ «О милиции» и ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности», а также ряд других нормативных правовых актов, которые в целом позволяли более или менее успешно решать задачи борьбы с коррупцией. Принятые в конце 2008 году законы существенно усилили правовую основу для противодействия коррупции как в части борьбы с коррупционными правонарушениями, так и в части профилактики коррупции.

В то же время российское законодательство о противодействии коррупции оформлено в виде межотраслевого правового института, основой которого является ФЗ № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ряд указов президента РФ, а реализация его положений осуществляется через нормы уголовного, административного и гражданского права. Такой подход имеет определенные преимущества, заключающиеся в том, что он предусматривает организацию противодействия коррупции, прежде всего используя возможности профилактики коррупционных проявлений. Он позволяет предупреждать противоправные действия и реализовывать положения антикоррупционного законодательства.

Усиление правовой основы противодействия коррупции достигнуто и за счет закрепления в законе № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» общих подходов к понятию коррупции. Предложена схема масштабной и затрагивающей практически все сферы

12

общественной жизни системы мер, направленных на противодействие коррупции. Принятые законы в сочетании с имевшимся правовым инструментарием обеспечивают условия для реализации комплекса взаимоувязанных организационных, политических, мате- риально-технических и правовых мер, направленных на нейтрализацию коррупционных проявлений, предпринимаемых различными государственными органами власти, специальными службами, организациями и гражданами. Как показывает анализ принятых антикоррупционных законов и нормативных правовых актов, потенциал действующих правовых норм крайне высок и при эффективном их применении коррупционная ситуация в стране может кардинально измениться.

Например, революционными изменениями грозит организаци- онно-кадровой работе в государственных органах положение, изложенное в п. 5 ст. 6 ФЗ № 273 «О противодействии коррупции». Оно указывает, что профилактикой коррупции является: «внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов России, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении».

Вместе с тем ФЗ РФ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции» ориентирован на использование разных мер: как карательных, так и профилактических. Тем не менее реального механизма противодействия коррупции закон не содержит, так как статьи закона лишь декларируют принципы и меры противодействия коррупции, но не закрепляют конкретные мероприятия с использованием соответствующих методов, что, в соответствии с этими нормами, не изменяет существующую в обществе и государстве коррупцию. К тому же ожидалось, что нормативный акт высшего уровня будет содержать более действенные механизмы и иметь большую регулирующую силу. Поэтому потребуются дополнительные нормативные правовые акты, направленные на решение задач противодействия коррупции.

13

Этими правовыми актами являются указы Президента РФ, отражающие различные направления противодействия коррупции:

−Указ Президента от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения

освоих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»;

−Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». Этот Указ определяет и порядок предоставления таких сведений;

−Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению». Этим же Указом предусматривается создание подразделений кадровых служб по профилактике коррупции и иных правонарушений.

−при осуществлении проверки предоставляется право высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ направлять запросы

опроведении оперативно-розыскных мероприятий в соответствии с п. 7 ч. 3 ст. 7 ФЗ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности».

Вместе с тем проблема противодействия коррупции рассматривается и в других нормативных правовых документах, отражающих различные сферы жизнедеятельности. Так, в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 в п. 37, сказано, что к основным источникам угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, наряду с разведывательной и иной деятельностью специальных служб и организаций иностран-

14

ных государств, относится сохраняющийся рост преступных посягательств против личности, собственности, государственной власти,

втом числе действия, связанные с коррупцией.

Вп. 38 Стратегии главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать:

−усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков;

−совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом;

−повышение эффективности защиты прав и законных интересов российских граждан за рубежом;

−расширение международного сотрудничества в правоохранительной сфере.

Учитывая, что коррупция не является проблемой сама по себе, так как она возникает как следствие проблем и пробелов законодательства, неэффективности отдельных его норм, то в плане предупреждения таких пробелов» Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460, утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции.

Необходимость принятия этого документа вызывается тем, что, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов. Она препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз национальной безопасности.

Этот базовый документ, рассчитанный на более длительную перспективу, будет определять направления и практическое решение антикоррупционных задач. С принятием данной Стратегии правовая основа противодействия коррупции в России пополнилась важнейшим документом программного нормативно-ориентирующе- го характера, на основе которого будет строиться государственная антикоррупционная политика.

15

2.Правовые основы противодействия отмыванию доходов

ифинансированию терроризма

Основным нормативно-правовым документом, направленным на предотвращение попыток легализации преступных доходов в России, является ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 07.08.2001 № 115-ФЗ. Последние изменения в данный документ внесены 23.04.2018 ФЗ № 90-ФЗ для устранения пробелов и отдельных неточностей, выявленных при применении норм данного закона.

В Федерельном законе дано четкое определение совершаемого преступления, определены меры противодействия, направленные на предотвращение легализации доходов, полученных преступным путем, с учетом последних изменений существенно расширен список организаций, осуществляющих финансовые операции и перечень операций, подлежащих обязательному контролю. Федеральным законом № 115-ФЗ определены права и обязанности предприятий, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, кредитных организаций, федеральной почтовой связи, клиринговыми организациями, организаторами торговли.

Возглавляют перечень организаций, осуществляющих операции с денежными средствами кредитные учреждения, именно через них проходят основные объемы финансовых операций, подлежащих контролю. В перечень организаций (ст. 5 ФЗ), осуществляющих операции с денежными средствами, включены также: лизинговые и страховые организации, участники рынка ценных бумаг, предприятия федеральной почтовой связи, ломбарды, компании, занимающиеся скупкой, куплей и продажей драгоценных металлов и камней, а также ювелирных изделий, букмекерские конторы, организации проводящие лотереи и игры (включая электронные). В перечень включены и компании, осуществляющие управление негосударственными пенсионными фондами и инвестиционными фондами.

Статья 6 ФЗ № 115-ФЗ содержит исчерпывающий перечень финансовых операций, подлежащих обязательному контролю. Законодательством для подлежащих контролю операций с денежными средствами установлен предел 600 тыс. руб. Таким образом, любая финансовая операция, равная или превышающая данную сумму,

16

подлежит обязательному контролю. При осуществлении валютных расчетов размер сделки определяется в рублях по курсу Центрального Банка на дату операции. Операции, подлежащие обязательному контролю, должны быть документально зафиксированы, сведения оперативно переданы в Росфинмониторинг.

Подлежащими обязательному контролю являются операции, связанные с зачислением на счет или снятием со счета организации наличных денежных средств, в случае, не характерном для его хозяйственной деятельности. Также подлежат обязательному контролю сделки, совершаемые физическим лицом, по покупке и продаже наличной иностранной валюты и приобретение ценных бумаг за наличные денежные средства, а также внесение наличных денежных средств физическим лицом в уставный капитал предприятия. В обязательном порядке контролируются операции с ценными бумагами по переводу и зачислению на счет денежных средств, получению кредитов и предоставлению займов, если одна из сторон сделки зарегистрирована, находится, проживает или имеет банковский счет в стране, не участвующей в международном сотрудничестве в сфере противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем. Подлежат обязательному контролю сделки по зачислению денежных средств во вклад «на предъявителя» и открытие вклада на третье лицо. В обязательном порядке контролируются операции по счету юридического лица, зарегистрированного менее трех месяцев назад, или операция производится впервые с момента регистрации.

Если финансовая операция не подпадает под ст. 6 ФЗ № 115ФЗ, то сотрудник, ее осуществляющий, подозревает, что возможно преступление, связанное с легализацией преступных доходов, организация в обязательном порядке должна направить в уполномоченный орган информацию о данной операции.

Если операция, подлежащая обязательному контролю, имеет очевидный экономический смысл и не вызывает подозрений со стороны сотрудников организации ее осуществляющих (давний клиент, положительная финансовая репутация), организация в обязательном порядке должна предоставить в уполномоченный орган информацию о данной операции. Законом не предусмотрено никаких исключений, касающихся обязательной передачи сведений по операциям, подлежащим контролю.

17

Согласно действующему законодательству, организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным имуществом, обязаны идентифицировать клиентов и в документальной форме фиксировать операции, подлежащие обязательному контролю. При этом законодательно не закреплен порядок и форма документа для фиксирования данных операций, а также правила хранения данной информации. В п. 2 ст. 7 ФЗ № 115-ФЗ зафиксировано, что порядок отражения, формы документов и хранение информации по данным операциям определяются правилами внутреннего контроля каждой организации и определяются самостоятельно каждым субъектом, исходя из специфики хозяйственной деятельности. В ст. 2 закона № 149-ФЗ от 27.07.2006 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено требование, согласно которому документ – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Информация об операциях, подлежащих обязательному контролю, передается не позднее одного рабочего дня после даты совершения операции. Сведения об операциях, вызывающих подозрения в попытке легализации преступных доходов, предоставляется не позднее одного рабочего дня после даты выявления данной операции. Данные предоставляются в Росфинмонироринг по форме, утвержденной Приказом № 110 от 22.04.2015.

Под особым контролем в России находится деятельность банков. Контроль над деятельностью кредитных организаций осуществляет Банк России. В целях контроля проводятся регулярные проверки банков и их филиалов, анализируется предоставляемая отчетность, определяется соответствие деятельности кредитных организаций требованиям законодательства о противодействии легализации преступных доходов.

Всоответствии с Письмом Банка России от 19 августа 2004 г.

№103-Т «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями (их филиалами) ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», контролю подлежит выполнение требований по идентификации клиентов, фиксированию операций, подлежащих контролю, предоставлению сведений в уполномоченный орган. Банк России контролирует приостановление операций с денежными средствами в случаях, установленных законом о противодействии

18

легализации доходов, полученных преступным путем. В каждой кредитной организации должны быть утверждены правила внутреннего контроля, программа реализации этих правил, и определено должностное лицо, ответственное за их соблюдение.

При разработке правил внутреннего контроля банки руководствуются Письмом Центрального банка (ЦБ) РФ от 15.02.2014

№445-П, в котором разработаны критерии выявления подозрительных сделок и признаки сомнительных операций.

На основании ст. 5 ФЗ № 115-ФЗ кредитные организации не имеют права открывать анонимные счета и вклады без предоставления документов, позволяющих идентифицировать клиентов. Этот запрет дублирует правила, утвержденные для кредитных организаций. Физические лица при открытии счета (вклада) на свое имя или имя третьего лица обязаны предоставить информацию о владельце (как правило, это паспорт). Юридические лица при открытии счетов предоставляют в банк полный пакет учредительных документов.

Банки обязаны идентифицировать лиц, открывающих счет, осуществляющих от имени клиента движение по счету (перечисление и снятие средств), третьих лиц, осуществляющих внесение средств на счет.

Кредитные организации на основании ст. 5 ФЗ № 115-ФЗ имеют право отказать в открытии банковского счета юридическому и физическому лицу при непредставлении документов, необходимых для идентификации, либо предоставлении ложных документов, а какже о наличии сведений о причастности к террористической деятельности.

Предусмотрена ответственность организаций, которые совершают операции с денежными средствами, не выполняя обязанности, установленные законом о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Согласно Федеральному закону

№115-ФЗ, с 23 июля 2018 г. за нарушение ст. 6 и 7 организация может лишиться лицензии на осуществление хозяйственной деятельности. Также, согласно ст. 13, лица, виновные в нарушении закона, будут нести административную, гражданскую и уголовную ответственность.

Статьей 15.27 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях (КоАП РФ) предусмотрена ответственность за нарушение требований законодательства о противодействии отмыванию доходов, полученных преступным путем. Для должностных

19

лиц установлен штраф от 10 тыс. руб. до 50 тыс. руб. Для юридических лиц размер штрафа колеблется от 50 тыс. руб. до 1 млн руб. Возможна приостановка деятельности на срок до 90 дней.

Согласно изменениям от 28.06.2013, ст. 174 Уголовного кодекса (УК) РФ за легализацию средств, полученных преступным путем, в зависимости от тяжести преступления предусматривает штраф в размере до 1 млн руб., либо в размере совокупного дохода за 5 лет, либо ограничение свободы до 5 лет, возможен запрет на профессию до 5 лет.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в России большое внимание уделяется борьбе с легализацией доходов, полученных преступным путем. В законодательные акты вносятся изменения и дополнения, направленные на устранение неточностей, пробелов и противоречий. Нормативно-правовая база РФ направлена на недопущение и предотвращение попыток легализации доходов, полученных преступным путем.

Доходы, полученные преступным путем, – это денежные средства или иное имущество, полученные в результате совершения преступления.

Легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, – это придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления.

Финансирование терроризма – предоставление, сбор средств или оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения преступлений, предусмотренных УК РФ, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных для совершения этих преступлений.

Федеральный закон № 115-ФЗ устанавливает правовые основы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма, определяет порядок предупреждения, выявления, пресечения таких действий и устанавливает меры ответственности за их совершение. Он направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и

20