Актуальные проблемы финансового права. Учебное пособие

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В таком смысле бюджет – это основной финансовый план образования, распределения

ииспользования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления.

Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федерации)

иместные бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти. В результате бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме Федерального закона, бюджеты субъектов РФ – законов соответствующих субъектов РФ, а местные бюджеты – в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления (ст. 11 БК РФ).

Встатье 6 Бюджетного кодекса РФ дано такое определение: «Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства

иместногосамоуправления». Такимобразом, БюджетныйкодексРФтакже делает акцент на правовую форму существования бюджета. Здесь актуально охарактеризовать роль и значение бюджетов исходя из уровня актов, которыми они утверждаются.

2.3. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеративное устройство Российского государства, а также существованиесистемыместногосамоуправленияобъективнопородилидостаточно сложное бюджетное устройство.

Актуальным вопросом является необходимость определения понятия «бюджетное устройство», так как Бюджетный кодекс РФ не дает такого определения. Однако, исходя из анализа первого раздела Бюджетного кодекса РФ, который называется «Бюджетное устройство Российской Федерации», следует, что характеристика этого понятия складывается из трех элементов: структуры бюджетной системы, включая внебюджетные и целевые бюджетные фонды; принципов бюджетной системы РФ; бюджетной классификацииРФ. Наосновеанализазаконодательстваибюджетныхправоотношений актуально сделать попытку выявить и другие важные элементы бюджетного устройства.

1. Основу бюджетного устройства РФ составляет бюджетная система (первый элемент).

21

Бюджетная система России – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов

(ст. 66 БК РФ).

Структуру бюджетной системы составляют бюджеты трех уровней. Первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень – местные бюджеты.

2. Бюджетная система РФ основана на принципах:

–единства бюджетной системы РФ;

–разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

–самостоятельности бюджетов;

–равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образова-

ний;

–полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

–сбалансированности бюджета;

–эффективности использования бюджетных средств;

–общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

–прозрачности (открытости);

–достоверности бюджета;

–адресности и целевого характера бюджетных средств;

–подведомственности расходов бюджетов;

–единства кассы.

Актуальной проблемой является реализация некоторых из указанных принципов. К тому же интересным представляется анализ изменений, внесенных в Бюджетный кодекс в части закрепления принципов существования бюджетной системы. Актуальным вопросом является проведение сравнительно-правового анализа советской системы составления и исполнения бюджетов, советского опыта формирования, распределения и использования бюджетных средств и установления принципов организации бюджетной системы СССР.

3. Важным элементом, характеризующим бюджетное устройство Российской Федерации, является бюджетная классификация.

В Бюджетном кодексе РФ бюджетная классификация РФ определена как (ст. 18) группировка доходов, расходов и источников финансирования

22

дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемая для составления и исполнения бюджетов, а также как группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемая для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ.

Таким образом, бюджетная классификация РФ включает:

–классификацию доходов бюджетов;

–классификацию расходов бюджетов;

–классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

–классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления).

Актуальнопроанализироватьранеедействующиеправилаобюджетной классификации, а также изучить законы о бюджете РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в части выявления элементов бюджетной классификации в них.

Доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся, в соответствии с Бюджетным кодексом, источниками финансирования дефицита бюджета.

Группами и подгруппами доходов бюджетов являются: а) налоговые и неналоговые доходы; б) безвозмездные поступления.

Кналоговымдоходамотносятсяпредусмотренныеналоговымзаконодательством РФ федеральные, региональные и местные налоги, в том числе налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, а также пени и штрафы, связанные с нарушением налогового законодательства.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

–доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов;

–доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов;

–доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов;

–средства, полученные в результате применения мер гражданскоправовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

23

–средства самообложения граждан;

–иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

–безвозмездные поступления от нерезидентов;

–безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ;

–безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;

–безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

–безвозмездные поступления от наднациональных организаций;

–доходы бюджетов бюджетной системы РФ от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов прошлых лет, имеющих целевое назначение;

–возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов прошлых лет, имеющих целевое назначение;

–прочие безвозмездные поступления.

Актуально проанализировать доходные статьи законов о бюджете на предметвыявлениянаиболеезначимыхнаправленийивыясненияправильности такого положения.

Расходы бюджета – выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом источниками финансирования дефицита бюджета.

Разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

–общегосударственные вопросы;

–национальная оборона;

–национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

–национальная экономика;

–жилищно-коммунальное хозяйство;

–охрана окружающей среды;

–образование;

–культура, кинематография;

–здравоохранение;

–социальная политика;

–физическая культура и спорт;

–средства массовой информации;

–обслуживание государственного и муниципального долга;

–межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы РФ.

24

Актуально проанализировать расходные статьи законов о бюджете

ивыявить пропорциональное соотношение финансирования различных направлений и целесообразность такого распределения государственных

имуниципальных денежных средств.

Врасходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание различных резервных (страховых) фондов.

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание Резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета.

Врасходной части бюджетов бюджетной системы предусматривается созданиерезервных фондов исполнительных органов государственной вла-

сти (местных администраций). Размер этих резервных фондов не может превышать 3% утвержденного общего объема расходов.

Врасходной части федерального бюджета предусмотрено создание Фонданациональногоблагосостояния, которыйпредставляетсобойчастьсредств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению

вцеляхобеспечениясофинансированиядобровольныхпенсионныхнакоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федеральногобюджетаибюджетаПенсионногофондаРФ. Актуальной проблемой является использование средств данного фонда на покрытие дефицита бюджетов и невыполнение государством многих взятых на себя обязательствприсозданииФонданациональногоблагосостоянияипривлечения денежных средств граждан по программе софинансирования пенсий.

Законом субъекта РФ (за исключением закона о бюджете субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено создание резервного фон-

да субъекта РФ.

Важными вопросами являются формирование и расходование средств из этих резервных фондов. Актуальной проблемой является то, что к началу 2018 г. был полностью израсходован Резервный фонд РФ, что указывает на неспособность государственного управления справляться с экономически нестабильной ситуацией в стране и мире.

Следующим элементом бюджетной классификации является классифи-

кация источников финансирования дефицитов бюджетов. Дефицит бюд-

жета возникает при отсутствии сбалансированности бюджета. Соотношение доходов и расходов бюджета может проявляться в двух

формах:

–профицит бюджета;

–дефицит бюджета.

25

Профицит бюджета – это превышение доходов бюджета над его расходами.

Под дефицитом бюджета понимается превышение расходов бюджета над его доходами.

Важнымявляетсявыявлениенедостатковдефицитаипрофицита, атакже ответ на вопрос: «Что с экономической и социальной точки зрения лучше заложить: дефицит или профицит бюджета и почему?».

Вслучаепринятиябюджетанаочереднойфинансовыйгодсдефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Группами и подгруппами источников финансирования дефицитов бюджетов являются:

–источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов;

–источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов. Актуальной проблемой большинства бюджетов является их регулярная

дефицитность. Необходимовыявитьпричиныипутиустранениятакихситуаций. Проанализировать примеры профицитных бюджетов в мировой практике и выявить причины такого соотношения доходов и расходов бюджетов.

Последним элементом бюджетной классификации являются группы

истатьи операций сектора государственного управления:

–доходы;

–расходы;

–поступление нефинансовых активов;

–выбытие нефинансовых активов;

–поступление финансовых активов;

–выбытие финансовых активов;

–увеличение обязательств;

–уменьшение обязательств.

Необходимо на основе анализа законов о бюджете выявить такие группы и проанализировать их размер.

2.4.ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАИМСТВОВАНИЯ

Вцеляхфинансированиядефицитовсоответствующихбюджетов, атакже для погашения долговых обязательств осуществляются государственные и муниципальные заимствования.

Под государственными заимствованиями РФ понимаются государ-

ственныезаймы, осуществляемыепутемвыпускагосударственныхценных

26

бумаг от имени РФ, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства РФ.

Таким образом, государственные заимствования могут осуществлять-

ся в двух формах:

–путем выпуска государственных ценных бумаг;

–путем получения кредитов.

Актуальным вопросом является исследование роли каждой из этих форм в финансовой истории России, а также целесообразности их применения.

Государственные заимствования в зависимости от валюты, в которой возникают долговые обязательства, могут быть внутренними и внешними.

По срокам действия они могут быть:

–краткосрочные (до 1 года);

–среднесрочные (от 1 года до 5 лет);

–долгосрочные (от 5 до 30 лет).

Помимо этого, государственные заимствования в форме выпуска государственных ценных бумаг по субъекту эмиссии могут выпускаться:

–Правительством РФ;

–правительствами субъектов РФ;

–органами местного самоуправления.

Взависимости от субъектов ‒ держателей ценных бумаг:

–могут реализовываться среди населения;

–среди юридических лиц;

–среди физических и юридических лиц.

По форме выплаты доходов:

–процентные;

–выигрышные;

–смешанные займы. По методам размещения:

–добровольные;

–размещаемые по подписке;

–принудительные.

По форме выпуска:

–облигационные;

–безоблигационные.

27

Другой формой осуществления государственного заимствования является получение кредита.

Государственный кредит – это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями свободных денежных средств юридических и физических лиц и иных субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Специфическими чертами государственного кредита являются:

–добровольный характер кредитных отношений;

–возвратный и платный характер (отличие от банковского кредита, где

вкачестве обеспечения выступают материальные ценности, при заимствованиисредствгосударством, обеспечениемкредитаслужитвсеимущество, находящееся в его собственности);

–привлекаемыеврезультатегосударственногокредитасредстваимеют специфический целевой характер – они направляются на погашение бюджетного дефицита;

–государственный кредит носит срочный характер. В Бюджетном кодексе РФ оговорено, что государственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать, соответственно, 30 и 10 лет.

Врезультате осуществления государственных заимствований у государства или муниципального образования образуется долг.

Государственный долг – долговые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права.

Встатье 6 Бюджетного кодекса дано следующее определение: государ-

ственный или муниципальный долг – обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом, принятые на себя РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Важнейшей проблемой является наличие государственного и муниципального долга и его размеры. Помимо этого, актуально исследование размера и осуществления выплат по государственному долгу РФ, наличие долговых обязательств у РФ, как правопреемника СССР.

Виды государственного долга:

–капитальный и текущий;

–краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный;

–внутренний и внешний.

28

Под управлением государственным и муниципальным долгом по-

нимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств.

Методы управления государственным долгом:

–рефинансирование;

–конверсия;

–консолидация;

–пролонгация;

–реструктуризация;

–унификация;

–аннулирование;

–погашение.

Актуальной проблемой для РФ является не только наличие собственного долга, но и наличие права требования по долговым обязательствам других государств, которые со временем признаются безнадежными и аннулируются. Необходимо изучить историю и динамику управления государственным долгом СССР и РФ и возврата долгов от других субъектов, кому были предоставлены кредиты Советским Союзом и Россией.

2.5. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Межбюджетныеотношения– взаимоотношениямеждупублично-пра- вовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Наибольшая часть межбюджетных отношений проявляется в межбюджетных трансфертах.

Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Например, межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

–дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

–субсидий бюджетам субъектов РФ;

–субвенций бюджетам субъектов РФ;

–иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

–межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

29

Таким образом, все межбюджетные трансферты выражаются в следующих четырех формах:

–дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования;

–субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной

ибезвозвратнойосновахнаосуществлениеопределенныхцелевыхрасходов;

–субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;

–бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, котораяпредусматриваетпредоставлениесредствюридическимлицамили другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Крайне актуальной проблемой является соотношение распределения межбюджетныхтрансфертоввпределахРФ, наличиябольшого количества постояннодотационныхрайоновирегулярноговыделениясредствизбюджетов регионов-доноров.

2.6.БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Встатье 6 Бюджетного кодекса РФ определено, что бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Таким образом, существует четыре стадии бюджетного процесса:

1)составление проектов бюджетов;

2)рассмотрение и утверждение бюджетов;

3)исполнение бюджетов;

4)составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

Основными участниками бюджетного процесса являются:

– Президент РФ;

– высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования;

30