Актуальные проблемы финансового права. Учебное пособие

Финансовая деятельность государства и муниципальных образова-

ний– этопроцесспланомерногообразования, распределенияииспользованиягосударствомимуниципальнымиобразованиямифинансовыхресурсов через централизованные денежные фонды для выполнения поставленных задач. Это, прежде всего, задачи социально-экономического развития, поддержания обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовой основы деятельности государственных органов.

Финансовыеотношения, возникающиевпроцессефинансовойдеятельности государства и муниципальных образований, охватывают ту часть финансовой системы, которая связана с бюджетными фондами, государственными и муниципальными внебюджетными фондами, государственным и муниципальным кредитом, государственными и муниципальными страховыми фондами, финансами государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется в правовых и неправовых формах.

Финансовая деятельность государства базируется на определенных принципах, т.е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Главными принципами финансовой деятельности государства и муниципальных образований являются федерализм, законность, гласность и плановость. Актуально выявить и другие принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Финансовая деятельность государства осуществляется различными методами. В юридической литературе принято объединять методы финансовой деятельности государства в две группы: методы собирания денежных средств, методы их распределения и использования.

Финансовую деятельность осуществляют все государственные органы и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регулирование финансовых отношений. Однако содержание и масштабы их участия в финансовой деятельности различны.

Актуальной проблемой современной системы государственных органов является распределение полномочий и предметов ведения по смежным вопросам, в том числе финансовым. В последние годы произошло существенное сокращение количества федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих, в том числе, финансовые и контрольные полномочия. Необходимо выяснить причины такого сокращения и выявить вектор развития государственного управления в данной сфере.

11

Крайне актуальными являются вопросы, связанные с финансовой деятельностью таможенных органов, в частности, с реализацией ими финан- сово-контрольных и правоохранительных полномочий, с изменением их административно-правового статуса и желанием ограничить их полномочия, несмотря на важность их в системе обеспечения экономической безопасности РФ и формирования доходной части федерального бюджета.

1.3. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Финансовый контроль – это урегулированная нормами права деятельность государственных, муниципальных органов и иных субъектов по проверке законности и эффективности действий в области образования (формирования), распределения и использования фондов денежных средств, необходимыхдляобеспечениядеятельностигосударства, муниципальных образований и иных хозяйствующих субъектов. Он присущ всем финансово-правовым институтам.

Значениефинансовогоконтролявыражаетсявтом, чтоонявляетсяважнейшим средством обеспечения финансовой дисциплины.

Актуальным является определение границ и значения финансовой дисциплины, роли финансового контроля как негосударственного, так и государственного, объема осуществления финансового контроля и значение полученных результатов.

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям.

В зависимости от субъектов различают следующие виды финансового контроля: государственный (президентский контроль, представительныхоргановвластииместногосамоуправления, контрольисполнительных органов), внутрихозяйственный, ведомственный, общественный, аудиторский, контроль финансово-кредитных органов.

Повременипроведенияфинансовыйконтрольделитсянапредварительный, текущий (оперативный) и последующий.

Поформе проведения различаютобязательный(внешний) иинициативный (внутренний) финансовый контроль.

По сфере проверяемой финансовой деятельности финансовый кон-

троль бывает бюджетный, налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный, контроль за денежной массой и т.д.

Важно отметить, что на сегодняшний день отсутствует единый нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы финансового контроля

12

в РФ, что многими авторами отмечается как существенный недостаток правового регулирования столь «тонкой» категории. В этой связи следует отметить значимость для развития государственного финансового контроля издания Указа Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»1. При этом, при его применении следует учитывать, что нормы о государственном и муниципальном финансовом контроле содержатся в разделе IX Бюджетного кодекса РФ2.

Финансовый контроль осуществляется различными методами, под которыми понимаются приемы, способы и средства его осуществления. Для каждого вида финансового контроля предусмотрены свои методы, определенные соответствующими нормативными правовыми актами. Различают следующие методы проведения финансового контроля: ревизии, проверки, обследования, надзор, анализ финансового состояния, наблюдение (мониторинг).

Государственный и муниципальный финансовый контроль осуществля-

ется государственными и муниципальными органами. В первую очередь, ПрезидентомРФ. ВведенииПрезидентаРФнаходитсяКонтрольноеуправление Президента РФ, которое является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ.

Федеральное собрание РФ осуществляет важные функции финансового контроля.

Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному собранию. Она состоит из председателя и заместителя председателя Счетной палаты, аудиторов Счетной палаты и аппарата Счетной палаты (включает инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников).

Правительство РФ контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой политики, осуществляет валютный контроль. В его полномочия входит руководство и контроль за деятельностью в области финансов федеральных органов исполнительной власти, которые ему подотчетны.

Среди основных федеральных органов исполнительной власти, реализующих финансово-контрольные полномочия, следует назвать Министерство финансов РФ, подведомственные ему Федеральная таможенная

1См.: Указ Президента РФ от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансовогоконтролявРоссийскойФедерации» // СобраниезаконодательстваРФ. 1996. №31.

Ст. 3696.

2См.: Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998.

№ 31. Ст. 3823.

13

служба, Федеральная налоговая служба, Федеральное казначейство и Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка. Помимо этого стоит выделить контрольные полномочия Министерства экономического развития РФ, Министерства внутренних дел РФ (в его структуре функционирует Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции), Федеральной службы по финансовому мониторингу и другие. Особыми полномочиями обладают органы государственных внебюджетныхфондов(Пенсионногофонда, Фондасоциальногострахования, Фонда обязательного медицинского страхования).

Финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

На основе действующего законодательства Центральный банк и кредитные организации также уполномочены выполнять функции государственного финансового контроля.

Актуальной проблемой является определение роли и объема финан- сово-контрольных мероприятий, осуществляемых указанными и другими органами. Интересно правовое положение Счетной палаты, вопросы ее подотчетности и взаимосвязи с представительными и исполнительными органами государственной власти, определения ее места в структуре органов государственнойвласти. ЕщеболеепроблемнымвопросомявляетсяправовоеположениеЦентральногобанка, которыйявляетсяюридическимлицом и, не являясь государственным органом, осуществляет крайне широкие го- сударственно-властные полномочия.

Ведомственный финансовый контроль в министерствах, службах, дру-

гих органах исполнительной власти осуществляется руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства или иного органа исполнительной власти.

В рамках внутреннего контроля проводится внутрихозяйственный контроль, осуществляемый руководителями организаций в соответствии с Федеральнымзаконом«Обухгалтерскомучете»1. Важноопределитьзначение такого вида контроля и его эффективность.

1 См.: Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» // Российская газета. 2011. 9 дек.

14

Государственный (муниципальный) контроль дополняется общественнымфинансовымконтролем, осуществляемымнаосновеКонституции РФ. В соответствии с ее положениями граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ). Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24 Конституции РФ). В частности, такой контроль осуществляется общественными объединениями1 и Общественной палатой РФ2. Крайне актуально выявить степень эффективности такого вида контроля и проанализировать результаты деятельности таких организаций.

Государственный (муниципальный) контроль дополняется также ау-

диторским финансовым контролем – независимым контролем, осущест-

вляемым в качестве предпринимательской деятельности – аудиторской деятельности.

Аудиторская деятельность (аудиторские услуги) – деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемая аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами. Аудит – независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности3. При этом под бухгалтерской (финансовой) отчетностью аудируемого лица понимается отчетность, предусмотренная Федеральным законом «О бухгалтерском учете», а также аналогичная по составу отчетность, предусмотренная иными федеральными законами.

По результатам аудиторской проверки составляется аудиторское заключение – официальный документ, предназначенный для пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемых лиц, содержащий выраженное в установленной форме мнение аудиторской организации (аудитора) о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица.

1См.: Федеральныйзаконот19.05.1995 №82-ФЗ«Обобщественныхобъединениях» // Российская газета. 1995. 25 мая.

2См.: Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 7 апреля.

3См.: Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // Российская газета. 2008. 31 декабря.

15

В последнее время аудиту, как виду финансового контроля, уделяется большое значение. Актуально выявить его границы, значение и роль в деятельности государственных органов и хозяйствующих субъектов, статус аудиторов и требования для получения разрешения на занятие аудиторской деятельностью. Проследить терминологическую и содержательную взаимосвязь деятельности аудиторов Счетной палаты и аудита, как вида предпринимательской деятельности.

Контрольные вопросы

1.Какие группы отношений составляют предмет финансового права?

2.Каковы методы правового регулирования общественных отношений, свойственные финансовому праву? В чем выражается императивность метода правового регулирования финансовых отношений?

3.Какими особенностями финансовое право отличается от других отраслей права?

4.С какими отраслями права наиболее близко соприкасается финансовое право?

5.Что понимают под источниками финансового права? По каким признакам можно классифицировать источники финансового права?

6.Как классифицируются финансово-правовые нормы?

7.Какие особенности свойственны финансовым правоотношениям?

8.Что такое финансы и в чем их особенность? Какие вы можете назвать основные точки зрения на понятие «финансы»?

9.Какие функции свойственны финансам?

10.Что такое финансовая система? Какие вы можете назвать основные точки зрения на понятие «финансовая система»?

11.Какие звенья (институты) входят в состав финансовой системы?

12.Какие виды и методы финансового контроля вам известны?

13.Как вы понимаете финансовый контроль представительных органов власти и Счетной палаты?

16

ТЕСТОВЫЕ ЗАДАНИЯ

1.Под финансовой деятельностью государства понимают:

а) деятельность государства по образованию, перераспределению

ииспользованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях обеспечения потребностей государ-

ства в денежных ресурсах; б) совокупность форм и методов управления экономическими про-

цессами в обществе; в) деятельность уполномоченных органов государства по созданию

достаточных экономических условий функционирования государственного сектора экономики.

2.В финансовую систему входят:

а) бюджетная система РФ, золотовалютные резервы Центрального банкаРФ, недра, выраженныевстоимостнойформе, государственные внебюджетные фонды, финансы хозяйствующих субъектов; б) централизованные и децентрализованные фонды государства, формы, методы и принципы аккумулирования и расходования денежных средств, система законодательства, определяющая поря-

док функционирования институтов финансовой системы; в) бюджетные и внебюджетные фонды, государственный, муници-

пальный и банковский кредит, страховые фонды и финансы хозяйствующих субъектов;

г) стоимостная форма имущественных объектов, все фонды денежных средств, система органов государства, финансовое законодательство.

3.Счетная палата РФ подотчетна: а) Президенту РФ; б) Правительству РФ;

в) Федеральному собранию РФ; г) только Совету Федерации РФ.

4.Федеральное казначейство РФ – это:

а) самостоятельный орган Правительства РФ; б) федеральная служба, подведомственная Министерству финан-

сов РФ; в) подразделение Банка России;

г) самостоятельный орган при Федеральном собрании РФ.

17

5.По времени проведения различают финансовый контроль: а) предварительный, текущий и последующий; б) фактический и документальный; в) плановый и внеплановый.

6.Высшим органом финансового контроля в РФ является: а) Министерство финансов; б) Федеральная служба бюджетно-финансового надзора; в) Счетная палата РФ; г) Федеральное казначейство.

18

Глава 2

ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

2.1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА

В структуре финансовой системы страны центральное место занимает совокупностьбюджетовРФ, субъектовРФиместныхбюджетов. Бюджеты, как денежные фонды, обеспечивают деятельность органов государственной власти и местного самоуправления. В свою очередь, бюджетная система, являясь центральным звеном финансов, взаимодействует со всеми их звеньями, а отношения, обеспечивающие его функционирование, регулируются правом.

Бюджетное право – совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ.

Предметом бюджетного права являются разнообразные отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, состоящих из денежных средств, составляющих государственные и местные бюджеты. Важно раскрыть весь спектр таковых правоотношений на основе законодательства и практики деятельности в данной области.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы правовыми нормами, содержащимися в различных источниках:

1.Прежде всего, это Конституция РФ.

2.Бюджетное законодательство РФ – состоит из Бюджетного кодексаРФипринятыхвсоответствииснимфедеральныхзаконовофедеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов

19

муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Специальным источником бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, который принят 17.07.1998 и вступил в силу с 01.01.2000. Он регулирует всю систему отношений, составляющих бюджетное право.

3.Подзаконные нормативные правовые акты – нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти. В этой группе источников следует особо выделить акты Министерства финансов РФ – органа, отвечающего за пополнение

ирасходование бюджета. А также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

4.Международные договоры РФ (например, о государственных заимствованиях).

Крайне актуально определить место и значение международных норм как источников бюджетного права. Необходимо проанализировать структуру и содержание законов о бюджете конкретной территории на текущий год, определив их место в системе источников бюджетного права.

2.2. ПОНЯТИЕ И ФОРМА БЮДЖЕТА

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты составляют центральное звено финансовой системы России. Актуальным вопросом является выявление значения наличия бюджетов для деятельности конкретной территории, а также выявление достаточности бюджетного финансирования различных направлений и выявление причин дефицитности многих бюджетов субъектов Федерации.

Бюджет может быть рассмотрен в нескольких аспектах: как экономическая, материальная и правовая категории.

Как экономическая категория, бюджет представляет собой совокупность экономических отношений по созданию, распределению и использованию государственного централизованного фонда денежных средств.

Как материальная категория, бюджет выступает в виде государственного (муниципального) централизованного фонда денежных средств, с помощью которого решаются основные задачи государства и муниципальных образований.

20