Административно-правовое регулирование таможенного контроля после выпуска товаров. Монография

Государственное казенное образовательное учреждение высшего образования

«Российская таможенная академия»

А.Н. Шашкина

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ

М о н о г р а ф и я

Москва

2018

УДК 339.543 ББК 67.402.231.1

Ш12

Рецензенты:

В.Н. КАЗАКОВ, профессор кафедры правоведения Национального института им. Екатерины Великой, д-р юрид. наук, профессор;

Ю.Н. ТУГАНОВ, профессор кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии, заслуженный юрист РФ, д-р юрид. наук, профессор;

П.Н. САФОНЕНКОВ, доцент кафедры таможенного права Российской таможенной академии, канд. юрид. наук

Шашкина А.Н.

Ш12 Административно-правовое регулирование таможенного контроля после выпуска товаров: монография / А.Н. Шашкина. М.: РИО Российской таможенной академии, 2018. 84 с.

ISBN 978-5-9590-1004-1

В монографии рассмотрены понятие, признаки, сущность, а также генезис таможенного контроля после выпуска товаров в Российской Федерации. Работа основана на новейшем законодательстве Евразийского экономического союза и законодательстве Российской Федерации о таможенном регулировании. Особое внимание уделено таможеннойпроверкекакосновномуинструментутаможенногоконтроля после выпуска товаров.

Предназначена для преподавателей, аспирантов и магистрантов. Кроме того, материалы монографии могут быть использованы для подготовки специалистов по специальности 036401 «Таможенное дело», а также при изучении дисциплины «Таможенное право», которая является обязательной дисциплиной вариативной части профессионального цикла по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция».

УДК 339.543 ББК 67.402.231.1

П Р Е Д И С Л О В И Е

Согласно новейшему законодательству Евразийского экономического союза (далее– ЕАЭС, Союз) основнымизадачамитаможенныхоргановявляются: защита национальной безопасности государств – членов ЕАЭС, создание условий для ускорения и упрощения перемещения товаров через таможенную границу ЕАЭС,

атакжеобеспечениеисполнениямеждународныхдоговоровиактоввсферетаможенного регулирования, иных международных договоров и актов, составляющих право Союза, законодательства государств-членов о таможенном регулировании,

атакже законодательства государств-членов, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы. Достижение этих задач традиционными формами и методами таможенного администрирования невозможно, поэтому одним из основных направлений деятельности таможенной службы является смещение акцента таможенного контроля на этап после выпуска товаров.

Таможенный контроль после выпуска товаров осуществляется таможенными органами в отношении товаров, утративших статус, находящихся под таможенным контролем в целях проверки соблюдения лицами требований, установленных таможенным законодательством ЕАЭС и законодательством государств – членов ЕАЭС.

Основы данного правового института установлены в гл. 2 Генерального приложения Киотской конвенции1, которая содержит определение (E3./F4.): «контроль на основе методов аудита и означает меры, позволяющие таможенной службе убедиться в правильности заполнения деклараций и достоверности указанных в них сведений, путем проверки имеющихся у заинтересованных лиц соответствующих книг учета, счетов, документооборота и коммерческой информации». В Российской Федерации(далее– РФ) основытаможенногоконтроляпослевыпускатоваровбылизаложены в Таможенном кодексе РФ 1993 г., однако с принятием Правительством РФ распоряжения от 29.06.2012 № 1125-р «План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования» таможенный контроль после выпускатоваровсталоднойизприоритетныхзадачтаможеннойслужбы.

Таможенный контроль после выпуска товаров позволяет обеспечивать экономическую безопасность страны и в тоже время содействовать упрощению внешней торговли. Совершенствование таможенного контроля после выпуска товаров обусловлено необходимостью:

1 Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. (Киотская конвенция): [Элек-

тронный ресурс]. URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=404.

3

–содействия мировой торговле при обеспечении соблюдения актов в сфере таможенного регулирования в рамках Евразийского экномического союза и РФ;

–созданияусловий, прикоторыхдеятельностьпонезаконномуперемещению товаровчерезтаможеннуюграницуЕвразийскогоэкномическогосоюзаиихдальнейшему обращению на территории РФ станет экономически нецелесообразной;

–создания системы непрерывного контроля (от подачи предварительной информации и декларации на товары до осуществления таможенного контроля после выпуска) в целях сокращения времени осуществления таможенных операций и, как следствие, формирования благоприятных условий для развития внешней торговли;

–выявления, предупреждения и пресечения нарушений таможенного законодательства Евразийского экономического союза и законодательства РФ о таможенном деле;

–создания условий для развития внешнеэкономической деятельности;

–стимулирования добросовестного поведения участников таможенных правоотношений;

–сокращениянегативнойсудебнойпрактикиподеламобобжалованиирешений, принимаемых таможенными органами по результатам проведения таможенного контроля после выпуска товаров.

Проблематика развития таможенного контроля после выпуска товаров освещалась, по большей части, с точки зрения экономической науки в работах Е.П. Луневой, Л.А. Поповой, С.Н. Шостак, О.Е. Кудрявцевой, И.В. Соловьевой. Правовые аспекты таможенного контроля после выпуска товаров освещались в научных статьях С.А. Агамагомедовой, О.Ю. Бакаевой.

В работе проведено комплексное исследование правового регулирования таможенногоконтроляпослевыпускатоваров, научныерезультатыкоторогоучитывают положения административного и таможенного права, новейшего таможенного законодательства Евразийского экономического союза, а также законодательства РФ

отаможенном регулировании.

4

Гл а в а 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ

1.1. ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ: ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ

В системе социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений1. Контроль в той или иной мере осуществляют практически все государственные органы и их должностные лица.

Таможенный контроль – это совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании2. Данное определение закреплено в ст. 2 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС), но оно только определяет цель и инструменты («совокупность действий») осуществления таможенного контроля. Под совокупностью действий законодатель понимает: 1) формы таможенного контроля (получение объяснений; проверка таможенных, иных документов и (или) сведений; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; таможенный осмотр помещений и территорий; таможенная проверка); 2) меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля (устный опрос; запрос, требование и получение таможенными органами документов и (или) сведений, необходимых для проведения таможенного контроля; идентификация товаров, документов, транспортных средств, а также помещений и других мест; использование технических средств таможенного контроля, иных технических средств, водных и воздушных судов таможенных органов; таможенное сопровождение; маршрут перевозки товаров; учет товаров, находящихся под таможенным контролем, и совершаемых с ними таможенных операций; участие специалиста; таможенная экспертиза; грузовые и иные операции в отношении товаров и транспортных средств; таможенное наблюдение; проверка наличия системы учета товаров и ведения учета товаров).

1Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 608.

2ТаможенныйкодексЕвразийскогоэкономическогосоюз(приложение№1 кДоговоруоТаможенном кодексе Евразийского экономического союза): [Электронный ресурс] // Официальный сайт Евразийского экономического союза. Режим доступа: http://www.eaeunion.org/.

5

Согласимся с мнением Б.Н. Габричидзе, который считает, что «таможенный контроль представляет собой феномен, заслуживающий выделения в самостоятельную отдельную часть таможенного дела и права»1.

Е.В. Сергеев определяет таможенный контроль как систему мер, законодательно установленных государством, и осуществляемых таможенными органами для обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ, охраны государственной и общественной безопасности, экономических интересов; защиты общественного порядка, выявления, пресечения и предупреждения неправомерных деяний физических и юридических лиц2.

А.А. Косов придерживается позиции, что таможенный контроль включает в себя функцию как контроля так и надзора: «таможенный контроль – специализированная контрольно-надзорная деятельность таможенных органов, осуществляемая на системной основе в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации и нормативно-правовых актов, изданных на его основе и во исполнение, а также совершенствования таможенного регулирования в целях реализации задач в области таможенного дела, повышения эффективности и оптимизации деятельности таможенных органов»3.

Таможенный контроль можно классифицировать по нескольким основаниям. Так, А.В. Зубач предлагает следующую классификацию.

1.В зависимости от того объекта, на который направлен таможенный контроль, можно выделить:

1) таможенный контроль товаров;

2) таможенный контроль транспортных средств международных перевозок.

2.В зависимости от направленности движения товаров различаются:

1)таможенный контроль ввозимых на территорию ТС товаров;

2)таможенный контроль вывозимых с территории ТС товаров.

3. По времени проведения таможенного контроля выделяют:

1)предварительный контроль (до ввоза товаров на таможенную территорию);

2)текущий (осуществляемый после ввоза товаров и транспортных средств международных перевозок и до их выпуска);

3)последующий (проводимый после утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем)4.

1См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Таможенноеправо: учебникдлявузов. М.: Дашков и Ко, 2004. С. 553.; Косов А.А. Таможенный контроль как способ обеспечения законности // дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2005.

2Сергеев Е.В. Таможенный контроль: проблемы правового регулирования // дис. ... канд. экон.

наук. Саратов. 2004. С. 21–22.

3Косов А.А. Таможенный контроль как способ обеспечения законности // дис. ... канд. юрид.

наук. М., 2005. С. 91.

4Институты административного и таможенного права, регулирующие деятельность таможенных органов: учебник/ А.В. Зубач, Н.А. Ронжина, Р.В. Терентьев. СПб.: Троицкиймост, 2012. 272 с.

6

Н.В. Терехов выделяет другие основания для классификации таможенного контроля:

1.В зависимости от вида транспортных средств, перемещающих товар через таможенную границу на:

1) водном транспорте;

2) воздушном транспорте;

3) железнодорожном транспорте;

4) автомобильном транспорте.

2.По степени охвата:

1)выборочный;

2)сплошной.

3. По объектам таможенный контроль производится относительно:

1)товаров;

2)транспортных средств;

3)валюты;

4)валютных ценностей1.

Таможенный контроль после выпуска товаров – вид таможенного контроля, оннеявляетсяновеллойдляроссийскогозаконодательства. Однакоегорольизначение возросли с принятием Правительством РФ распоряжения от 29.06.2012 № 1125-р «План мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования», в силу которого таможенный контроль после выпуска товаров стал одной из приоритетных задач таможенной службы.

Таможенным кодексом Таможенного союза (далее – ТК ТС) не было урегулировано понятие «таможенный контроль после выпуска товара», ст. 99 предусматривала только возможность его осуществления и установленные для этого сроки: «Таможенныеорганыпроводяттаможенныйконтрольпослевыпускатоваров в течение 3 (трех) лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем»2. ТК ЕАЭС также не содержит данной дефиниции.

Данный правовой институт впервые появляется в гл. 2 Генерального приложения Киотской конвенции3, которая содержит определение (E3./F4.): «контроль на основе методов аудита» и означает меры, позволяющие таможенной службе

1Терехов Н.В. Таможенный контроль как средство выявления правонарушений во внешнеторговой деятельности // дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 39–40.

2ТаможенныйкодексТаможенногосоюза(приложениекДоговоруоТаможенномкодексеТС, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6615.

3Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. (Киотская конвенция) [Элек-

тронныйресурс]. URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=404 (датаобращения: 3 ию-

ня 2016 г.). Конвенция вступила в силу для РФ 4 июля 2011 г.

7

убедиться в правильности заполнения деклараций и достоверности указанных в них сведений путем проверки имеющихся у заинтересованных лиц соответствующих книг учета, счетов, документооборота и коммерческой информации». В Российской Федерации – таможенный контроль после выпуска товаров, в Конвенции – контроль на основе методов аудита, но содержание этих дефиниций идентично. В Конвенции использование таможенного контроля на основе методов аудита выделяется как один из основополагающих принципов, на котором должна базироваться деятельность таможенных служб.

ВКонцепции развития таможенного контроля после выпуска товаров до 2016 г. под таможенным контролем после выпуска товара предлагалось понимать совокупность мер, осуществляемых таможенными органами после выпуска товаров,

атакже при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза, путем проведения таможенных проверок и применения иных форм таможенного контроля, в том числе с использованием системы управления рисками (далее – СУР), на основе категорирования участников внешнеэкономической деятельности (далее –ВЭД) в целях обеспечения соблюдения проверяемыми лицами таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ о таможенном деле.

Втеории таможенного права не сложилось однозначного подхода к содержанию понятия «таможенный контроль после выпуска товаров». В науке таможенного права для номинирования этого понятия используют такие термины, как «постаудит», «пост-аудит», «посттаможенный аудит»1.

Таможенный кодекс ЕАЭС и Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее – Закон о таможенном регулировании) не оперируют понятием «аудит». Всемирная таможенная организация использует понятие «контроль на основе методов аудита», а в соответствии с понятийным аппаратом ТК ЕАЭС этот термин раскрывается в основном в понятии «таможенная проверка».

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2575-р была утверждена Стратегия развития таможенной службы РФ до 2020 г. (Стратегия 2020), устанавливающая, что ТКПВТ является органичным и неотъемлемым элементом единой системы таможенного контроля.

1 См.: Швец А.С. Экономическая эффективность внедрения института таможенного аудита в структуру таможенных отношений // Основные аспекты развития таможенного дела на современном этапе: сб. материалов науч.-практ. конференции. М.: РИО РТА, 2003. С. 301; Кудрявцев О.Е., Соловьев В.В., Соловьева И.В. Выбор объектов таможенного аудита с использованием системы анализа и управления рисками: пособие. Ростов-н/Д: РИО Ростовского филиала РТА, 2005. С. 97; Берзан А.А. Развитие методических основ посттаможенного контроля: дис. … канд. экон. наук. М., 2007; Лунева Е.П. Методические и организационные основы таможенного аудита экспортно-импортных операций участников внешнеэкономической деятельности: монография / под общ. ред. Л.А. Поповой. М.: РИО РТА, 2003. С. 7.

8

ВСтратегии2020 впервыепоявляетсятермин«аудит» вконтекстеоднойиззадач «создание методологической базы таможенного контроля после выпуска товаров на основе методов аудита и стандартизации проверочной деятельности».

Таможенными органами РФ осуществляется таможенный контроль после выпускатоваров, онпроводитсясиспользованиемметодоваудита, ноэтонедаетоснований определять его как «таможенный аудит».

ОсновноеотличиеаудитаВЭДоттаможенногоконтроляпослевыпускасостоит в том, что результатами аудиторских проверок ВЭД предприятий пользуются инвесторы и владельцы бизнеса, в то время как результатами таможенного контроля (аудита) пользуется государство1.

Определение термина «аудит» в РФ закреплено в Федеральном законе от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Аудит – независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Очевидно, что определение аудита воспринимается не как разновидность таможенного контроля, а как бухгалтерская проверка.

Таможенное право – комплексная отрасль права, систему понятий которой составляет соответствующая система отраслевых терминов. При возникновении дисбаланса между системой понятий и системой терминов (терминов больше, чем номинируемых понятий или один и тот же термин имеет разные понятия) возникаюттрудностивсферепрофессиональногообщения2. Этоявлениемыинаблюдаем в настоящее время в терминологической подсистеме, относящейся к таможенному контролю после выпуска товаров.

Необходимость применения терминов «постаудит», «пост-аудит», «таможенный аудит», «посттаможенный аудит» отсутствует. Применение указанных определенийвзначении«таможенныйконтрольпослевыпускатоваров» недопустимо.

Таким образом, таможенный контроль после выпуска товаров – совокупность действий, осуществляемых таможенными органами в отношении товаров, утративших статус находящихся под таможенным контролем, проводимых в целях проверкисоблюдениялицамитребований, установленныхтаможеннымзаконодательством ЕАЭС и законодательством государств – членов ЕАЭС.

Признаки таможенного контроля после выпуска товаров:

1)является неотъемлемой частью таможенного контроля;

2)регулируется нормами международного (таможенного законодательства ЕАЭС) и национального права (административного права и законодательства РФ о таможенном деле);

1Толстая С.Б. Таможенный контроль после выпуска товаров и аудит внешнеэкономической деятельности предприятия (таможенный аспект): сравнительный анализ // Право и экономика. 2013. № 1.

2Михайленко Т.Д. Терминосистема как основной компонент отраслевого подъязыка // Вестник Российской таможенной академии, 2013. № 3. С. 105–110.

9

3)осуществляетсяисключительнодолжностнымилицамитаможенныхорганов;

4)проводится в отношении уже перемещенных через таможенную границу ЕАЭС товаров;

5)осуществляется только после утраты товарами статуса, находящихся под таможенным контролем;

6)ограниченный период действия – проводится в течение трех лет со дня утраты товарами статуса, находящихся под таможенным контролем;

7)основным инструментом таможенного контроля после выпуска товаров является таможенная проверка.

1.2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Таможенный контроль после выпуска товаров не является новеллой для российского законодательства, однако его роль и значение возросли с вступлением в силу Таможенного кодекса Таможенного союза, Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», а также с принятием Правительством РФ распоряжения от 29.06.2012 № 1125-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствованиетаможенногоадминистрирования»», согласнокоторомуразвитие и совершенствование ТКПВТ стали одной из приоритетных задач таможенной службы. Таможенный кодекс ЕАЭС, вступивший в силу с 1 января 2018 г., также подробно раскрывает порядок применения форм таможенного контроля в рамках таможенного контроля после выпуска товаров.

ОсновытаможенногоконтроляпослевыпускатоваровбылизаложенывТаможенном кодексе РФ 1993 г. Вне зависимости от выпуска товаров и транспортных средств таможенный контроль мог быть проведен в любое время, если имелись достаточные основания полагать, что нарушены нормы законодательства РФ или международного договора РФ, контроль за исполнением которого возлагался на таможенные органы РФ. В процессе осуществления последующего контроля должностные лица таможенных органов могли осуществлять проверку наличия товаров и транспортных средств, проводить их повторный таможенный досмотр, перепроверятьсведения, указанныевтаможеннойдекларации, проверятькоммерческие документы и другую информацию, относящуюся к внешнеэкономическим и иным операциям, связанным с товаром. Таможенный контроль после выпуска товаров проводился по месту нахождения декларанта либо любого иного лица, прямо или косвенно имеющего отношение к операциям с товарами или владеющего необходимыми документами.

10