Административно-правовое регулирование таможенного контроля после выпуска товаров. Монография

Основнымиметодамипоследующегоконтролявэтотпериодявлялисьметоды аудита, направленные на установление достоверности бухгалтерской отчетности предприятия и соответствия совершаемых им финансовых операций таможенному законодательству РФ.

Таможенным кодексом РФ 1993 г. не было установлено, какие формы таможенного контроля применяются исключительно при осуществлении таможенного контроля после выпуска товаров, но, как правило, последующий контроль проводился в рамках проверки финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу РФ, таможенных брокеров либо иных лиц, контроль за деятельностью которых осуществляли таможенныеорганыРФ1. Припроведениипроверкифинансово-хозяйственнойдеятельности должностные лица таможенных органов обладали широким кругом полномочий:

–требовать безвозмездного предоставления и знакомиться с любой документацией и информацией, касающейся осуществления внешнеэкономической

ииной хозяйственной деятельности, имеющей отношение к таможенному делу;

–получать от должностных лиц и других работников справки, письменные

иустные объяснения;

–опечатывать помещения;

–изымать по акту, составляемому по установленной форме, документы, если они должны были быть проверены в другом месте.

Полученная должностными лицами информация являлась конфиденциальной, а их действия не должны были причинить неправомерного ущерба лицу, чья финансово-хозяйственная деятельность проверялась.

СубъектамиинспекционнойдеятельностивыступалиподразделениятаможеннойинспекциитаможенныхоргановРФ. Объектамиинспекционныхмероприятий являлись деятельность участников ВЭД и иных лиц, контроль за деятельностью которых возложен на таможенные органы, а также товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу РФ.

Целями инспекционной деятельности таможенных органов РФ являлись:

1) обеспечение соблюдения законодательства РФ и международных договоров РФ;

2) совершенствование форм и методов таможенного контроля;

3) увеличение поступлений таможенных платежей в федеральный бюджет. Достижение указанных целей осуществлялось путем решения ряда задач: 1) изучение причин и условий, способствующих уклонению, неполному вне-

сению в бюджет участниками ВЭД таможенных платежей; 2) разработка и внедрение в практику деятельности таможенных органов ме-

ханизмов контроля за деятельностью тех участников ВЭД, которые допускают нарушение таможенного законодательства РФ;

1 Таможенный контроль после выпуска товаров: учебное пособие для вузов / А.Н. Шашкина.

М.: Юрайт, 2016. С. 20; С. 11.

11

3)организация проверок финансово-хозяйственной деятельности лиц, контроль за деятельностью которых возложен на таможенные органы;

4)создание правовых основ взаимодействия таможенных органов с правоохранительными и контролирующими органами в части реализации функций инспекционной деятельности и др.

Решение о проведении таможенного контроля после выпуска товаров и транспортных средств могли принимать: председатель (заместитель председателя) ГТК России, начальник (заместитель начальника) Главного управления по борьбе с контрабандой ГТК России, начальник (заместитель начальника) Управления таможенной инспекции ГТК России, начальник (заместитель начальника) РТУ, начальник (заместитель начальника) таможни.

Основаниями проведения таможенного контроля после выпуска товаров могли послужить данные, указывающие на возможные нарушения таможенного законодательства РФ, которые могли быть получены в результате осуществления оперативно-розыскной деятельности, анализа статистической информации, а также анализа таможенных деклараций и других документов, сообщений и заявлений российских и иностранных лиц, средств массовой информации, материалов, полученных от иных государственных органов.

Федеральным законом от 28.05.2003 № 61-ФЗ была принята новая редакция ТК РФ (ТК РФ 2003 г.), которая повлекла за собой развитие правовой и организационной базы ТКПВТ. В ТК РФ 2003 г. появляется новый термин, которыйсменяетпонятие«таможенныйконтрольпослевыпускатоваров» – «проверка достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств». Впервые устанавливается срок, в течение которого таможенные органы вправе осуществлять проверку заявленных при таможенном оформлении сведений на этапе после выпуска товаров – один год со дня утраты товарами статуса находящихсяподтаможеннымконтролем. Контрользаоборотомввезенныхтоваровосуществлялся двумя путями:

1)проверкой сведений, подтверждающих выпуск таких товаров таможенными органами в соответствии с требованиями и условиями, которые установлены ТК РФ;

2)проверкой наличия на товарах маркировки или иных идентификационных знаков, используемых для подтверждения легальности ввоза товаров на таможенную территорию РФ.

Частью 4 ст. 363 ТК РФ 2003 г. было установлено право таможенных органов запрашивать и получать коммерческие документы, документы бухгалтерского учета и отчетности и другую информацию, в том числе в форме электронных документов, относящуюся к внешнеэкономическим операциям с этими товарами, а в отношении товаров, ввозимых на таможенную территорию РФ, – также

ик последующим операциям с данными товарами у декларанта или иного лица, имеющего отношение к операциям с товарами в целях осуществления проверки достоверности сведений после выпуска товаров.

12

При осуществлении таможенного контроля после выпуска товаров могли быть применены все формы таможенного контроля, предусмотренные ст. 366 ТК РФ 2003 г., но основным инструментом последующего контроля выступала таможенная ревизия – прототип таможенной проверки.

Таможенная ревизия – проверка факта выпуска товаров, а также достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией у проверяемых лиц.

Таможенная ревизия проводилась подразделениями таможенной инспекции таможенныхоргановРФ, порядокорганизации, проведенияиоформлениярезультатов таможенной ревизии был установлен рядом нормативных актов ГТК России, а впоследствии ФТС России1. В процессе проведения таможенной ревизии должностные лица таможенных органов основывали свои действия на принципах (объективности, конфиденциальности и др.) и методах (исследование документов, наблюдение и др.) аудита2. Таможенная ревизия осуществлялась в двух формах – общей и специальной, принципиальная разница между ними состояла в сроках проведения и объеме предоставленных должностным лицам таможенных органов полномочий.

Вцелях развития и совершенствования таможенного контроля после выпуска товаров ФТС в 2007 г. была принята Концепция развития таможенного контроля после выпуска товаров и (или) транспортных средств, но к 2012 г. существенно изменилисьусловия, вкоторыхРФосуществляетвнешнеэкономическуюдеятельность. В целях модернизации таможенного контроля после выпуска товаров, через пять лет ФТС была принята новая Концепция, рассчитанная до 2016 г.3

ВКонцепции 2007 г. предпосылками развития таможенного контроля после выпускатоваровназваныинтеграцияРФвмировоесообществоипереходнамеждународные стандарты, т.е. Россия проводила подготовку к вступлению в ВТО

исозданию Таможенного Союза ЕврАзЭС. К 2012 г. эти планы были реализованы, иужеонивсвоюочередь, обусловилинеобходимостьдальнейшегосовершенствования таможенного администрирования.

1См.: приказы ГТК России: от 16.09.2003 № 1023 «Об утверждении форм документов, используемых при проведении таможенной ревизии и осмотра помещений и территорий, и Инструкции по их заполнению», от 11.06.2004 № 663 «Об утверждении Порядка организации и проведения таможенной ревизии»; приказы ФТС России: от 06.11.2008 № 1378 «Об утверждении Порядка организации и проведения таможенной ревизии», от 25.08.2009 № 1560 «Об утверждении Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств».

2Таможенный контроль после выпуска товаров: учебное пособие для вузов / А.Н. Шашкина. М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 20; С. 13.

3Приказ ФТС РФ от 23.12.2012 № 2709 «Об утверждении Концепции развития таможенного контроля после выпуска товаров до 2016 года».

13

В Концепции 2007 г. ставились задачи законодательного и нормативного правового обеспечения таможенного контроля после выпуска товаров, обеспечения единообразного применения таможенного законодательства, проведения работы по кадровому обеспечению, усиления взаимодействия таможенных органов с налоговыми, правоохранительными органами. Эти же задачи были указаны в Концепции, рассчитанной до 2016 г., т.е. за 5 лет они не были выполнены в полном объеме. Появлялись и новые задачи, такие как автоматизация процессов, обеспечивающих возможность проведения контроля после выпуска товаров; совершенствование системы показателей эффективности деятельности таможенных органов.

Одним из ключевых моментов является рассмотрение эволюции цели принятия Концепций. Цель – предмет стремления, то, что надо осуществить. В 2007 г. былонеобходиморазработатьмеханизмтаможенногоконтроляпослевыпускатоваров. Такой механизм был разработан, и к 2012 г. появилась цель повышения эффективности системы таможенного контроля после выпуска товаров при ускорении и упрощении совершения таможенных операций. Данная цель актуальна

ина сегодняшний день.

С1 июля 2010 г. на территории таможенного Союза начал применяться Таможенный кодекс ТС в рамках ЕврАзЭС. В отличие от годичного срока, предусмотренного ТК РФ 2003 г., ст. 99 ТК ТС устанавливала срок проведения таможенного контроля после выпуска товаров в течение трех лет со дня окончания нахождения товаров под таможенным контролем (законодательством государств – членов ЕАЭС мог быть установлен более продолжительный срок, но не превышающий пяти лет).

Одной из новых форм таможенного контроля, предусмотренных ТК ТС, стала таможенная проверка. Таможенная проверка по своей правовой сущности мало чем отличается от таможенной ревизии. Таможенный кодекс ТС и Закон о таможенном регулировании расширили предмет таможенной проверки, увеличили круг лиц, в отношении которых может проводиться проверка, увеличили срок проведения проверки, а также изменили порядок проведения такой проверки.

1января 2018 г. вступил в силу Таможенный кодекс Евразийского экономического союза, в котором также прослеживается тенденция к смещению акцента таможенного контроля на этап после выпуска товаров. ТК ЕАЭС регулирует понятие и виды таможенных проверок, правовой статус должностных лиц таможенных органов и проверяемых лиц при проведении таможенных проверок, порядок предоставления документов и сведений, необходимых для проведения таможенных проверок, а также сроки такого контроля. Изменения ТК ЕАЭС относительно правовогорегулированиятаможеннойпроверки, представленывТаблице1, и, как мы можем наблюдать, они не столь существенны.

14

Таблица 1

Сравнительный анализ таможенной ревизии, таможенной проверки (ТК ТС) и таможенной проверки (ТК ЕАЭС)

15

Таким образом, система таможенного администрирования интенсивно изменяетсяиразвивается, вчастности, тотальныйтаможенныйконтроль, проводимый на этапе декларирования товаров, уходит в прошлое. Государства ‒ члены ЕАЭС

1ТК ТС устанавливал необходимость составления акта только для выездной проверки. Возможность составления акта камеральной таможенной проверки установлена ст. 178 ФЗ № 311 «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

2В РФ – согласно ФЗ № 311«О таможенном регулировании в Российской Федерации».

16

следуют мировой тенденции смещения акцента таможенного контроля на этап после выпуска товаров и таможенных операций, связанных с выпуском товаров. Совершенствование правового регулирования таможенного контроля после выпуска товаровпозволитобеспечитьэкономическуюбезопасностьРФбезсозданиядополнительных административных барьеров для участников внешнеэкономической деятельности, но при этом должны создаваться инструменты для усиления контроля за товарами, перемещаемыми с рисками нарушения актов в сфере таможенного регулирования в рамках ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании.

1.3. РОЛЬ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ПОСЛЕ ВЫПУСКА ТОВАРОВ

В СИСТЕМЕ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Интеграция России в мировое экономическое пространство способствовала увеличению потока товаров, проходящих через таможенную границу Евразийского экономического союза. При этом увеличился риск ввоза на территорию России товаров с нарушением таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном регулировании. Как отмечала в своем исследовании Н.В. Ширкунова, до 90-х годов XX в. все товары, перемещаемые физическими лицами, досматривались1. Таможенный кодекс РФ (далее ТК РФ) допускал проведение таможенного контроля в течение трех суток, в ТК ТС срок выпуска товаров составлял один рабочий день, следующий за днем регистрации таможенной декларации, согласно ТК ЕАЭС – выпуск товаров производится в течение четырех часов с момента регистрации таможенной декларации. Таким образом, таможенное законодательство ЕАЭС и законодательство государств – членов ЕАЭС о таможенном регулировании совершенствуется в целях упрощения и ускорения таможенных формальностей, а также увеличения потока товаров, перемещаемых через таможенную границу ЕАЭС.

В этих условиях система таможенного администрирования должна обеспечивать экономическую безопасность страны и в тоже время содействовать упрощению внешней торговли. В указанных целях применяется таможенный контроль после выпуска товаров, который, кроме того, позволяет выявлять, предупреждать и пресекать нарушения таможенного законодательства ЕАЭС и законодательства РФ о таможенном деле, а также способствует созданию условий для развития внешнеэкономической деятельности2.

1Ширкунова Н.В. Управление рисками в таможенном контроле // дис. ... канд. экон. наук. М., 2005. С.12.

2Шашкина А.Н. Таможенный контроль после выпуска товаров: учебное пособие для вузов / А.Н. Шашкина. М.: Юрайт, 2017. 130 с.

17

Таможенный контроль после выпуска товаров проводится в целях проверки:

–факта помещения товаров под таможенную процедуру;

–достоверности сведений, заявленных в таможенной декларации и (или) содержащихся в документах, подтверждающих сведения, заявленные в таможенной декларации;

–соблюдения ограничений по пользованию и (или) распоряжению условно выпущенными товарами;

–исполнения лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела, обязанностей, предусмотренных ТК ЕАЭС для каждого вида деятельности в сфере таможенного дела;

–соблюдения юридическим лицом, претендующим на включение в реестр уполномоченных экономических операторов, условий включения в такой реестр,

атакже соблюдение уполномоченным экономическим оператором условий включения в реестр уполномоченных экономических операторов и исполнение иных обязанностей;

–соблюдения условий использования товаров в соответствии с таможенными процедурами;

–соблюдения иных требований, установленных международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и (или) законодательством госу- дарств-членов.

Как отмечает заместитель начальника Главного управления таможенного контроля после выпуска товаров ФТС России Р.Р. Якубов: до недавнего времени проверочная деятельность подразделений таможенного контроля после выпуска товаровстроиласьнапроведенииточечныхпроверок, безанализавлияниярезультатов проверок на декларирование идентичных или аналогичных товаров либо на отрасль в целом1. Развивая свою мысль, он говорит о том, что сейчас таможенные органы работают по-другому – в основе контрольной деятельности предлагается использование комплексного подхода, т.е. учитываются факторы, оказавшие влияние на нарушение таможенного законодательства, выявляются их причины и решаются задачи по исключению таких причин. При этом, анализируя предложенный автором (Якубовым Р.Р.) алгоритм реализации комплексного подхода в осуществлении таможенного контроля после выпуска товаров, видим, что таможенная проверка (основной инструмент последующего контроля) предполагаетдвавозможныхвариантадействийпоееокончанию. Первый, этореализацияее результатов путем: доначисления и взыскания платежей; актуализации профилей рисков; изъятие товаров из оборота; информирование иных федеральных органов исполнительной власти. Второй исход – применение мер по пресечению, т.е. мер

1 ЯкубовР.Р. Меры, предпринимаемыеГлавнымуправлениемтаможенногоконтроляпослевыпуска товаров по повышению эффективности системы таможенного контроля после выпуска товаров в Российской Федерации // Актуальные вопросы таможенного контроля после выпуска товаров: сборник материалов научно-практической конференции. М.: РИО Российской таможенной академии, 2016. 60 с.

18

административного принуждения, применяемых в целях прекращения противоправного действия и предотвращения его вредных последствий. На наш взгляд, карательная суть таможенного контроля после выпуска товаров в такой его интерпретации очевидна. Бесспорной является точка зрения доктора юридических наук Бакаевой О.Ю., о том, что таможенный контроль после выпуска товаров является одной из эффективных мер создания идеальной модели таможенных органов – таможни для участников внешнеэкономической деятельности1. Создание такой модели невозможно пока результативность проведения последующего контроля будет измеряться размером взысканных таможенных платежей, пеней, штрафов и другими карательными мерами. Так, по результатам проверочных мероприятий в 2017 г.:

1)проведено 3 725 таможенных проверок по признакам нарушения законодательства, из которых 87% – результативных;

2)взыскано таможенных платежей, пеней, штрафов на сумму 6,8 млрд руб. (на 58,8% больше, чем в 2016 г.);

3)на одну штатную единицу в среднем взыскано 7,9 млн руб. (на 56% боль-

ше, чем в 2016 г.);

4)по результатам одной таможенной проверки в среднем взыскано 1,4 млн руб. (на 36% больше, чем в 2016 г.)2.

Кроме того, должностными лицами подразделений таможенного контроля после выпуска товаров в 2017 г. было возбуждено 5 224 дела об административных правонарушениях и 303 уголовных дела3.

Согласимся с Бакаевой О.Ю., которая считает, что таможенные органы нацелены не столько на соблюдение законности при проведении таможенного контроля, сколько на «выискивание» правонарушений и справедливо формулирует вопрос об эффективности проведения таможенного контроля, осуществляемого до выпуска товаров4. Действительно, результативность таможенных проверок

в2017 г. составила 87%, следовательно, таможенный контроль, осуществляемый при совершении операций, связанных с помещением товаров под таможенную процедуру не эффективен.

Кроме того, количество обжалуемых участниками ВЭД решений таможенных органов, в частности, связанных с корректировкой таможенной стоимости

товаров указывает на обоснованность подобной характеристики контрольной

1Бакаева О.Ю. Таможенный контроль после выпуска товаров: вопросы правоприменения и направления развития // Вестник Саратовской государственной юридической академии. № 3 (110). 2016. С. 243–249.

2Ежегодный сборник «Таможенная служба Российской Федерации в 2017 году». [Электрон-

ный ресурс]. URL: http://www.customs.ru/.

3Там же.

4Бакаева О.Ю. Таможенный контроль после выпуска товаров: вопросы правоприменения и направления развития // Вестник Саратовской государственной юридической академии. № 3 (110). 2016. С. 243–249.

19

деятельности таможенных органов (по отдельным регионам доля судебных решений, принятых не в пользу таможенных органов, составляет более 90%)1.

В сложившихся условиях, фундаментальным принципом таможенного контроля после выпуска товаров должен стать баланс частных и публичных интересов, где публичный интерес отражает положение государства, а частный – статус отдельных лиц. Их оптимальное соотношение возможно при уважении интересов друг друга, при их взаимной ответственности и только в государстве с высокоразвитыми демократическими институтами, стабильной экономикой, сформированной политической системой2.

Реализацияпубличныхичастныхинтересовприосуществлениитаможенного контроля после выпуска товаров возможна посредством:

–неукоснительного соблюдения принципа законности;

–критериями эффективности работы должностных лиц подразделений таможенного контроля после выпуска товаров не должно быть количество выявленных правонарушений и размер доначисленных платежей;

–соблюдения интересов участников ВЭД. Осуществление таможенного контроля после выпуска товаров не должно причинять неправомерный ущерб проверяемомулицу, втомчисленедопустимооказыватькакое-либопротиводей- ствие в осуществлении ВЭД; должна быть обеспечена сохранность документов, изъятых для проверки, а также гарантирована конфиденциальность информации о деятельности участника ВЭД, полученной должностным лицом таможенного органа в ходе проверки. Без тесного взаимодействия с участниками ВЭД достаточно сложно достичь необходимого уровня эффективности таможенных органов. Деятельность таможенных органов должна быть направлена в первую очередь на повышение качества предоставления услуг и сокращение издержек участников ВЭД;

–целью деятельности должностных лиц таможенных органов должно стать создание условий, при которых деятельность по незаконному перемещению товаров через таможенную границу ЕАЭС станет экономически нецелесообразной.

Помимо контрольной функции таможенный контроль после выпуска товаров проводится в целях стимулирования добросовестного поведения участников таможенных правоотношений. К мерам, стимулирующим добросовестное поведение участников таможенных правоотношений относят:

1)применениеобязанностипоуплатетаможенныхпошлин иналоговвпотенциальной форме;

1Сухарева И.В. Особенности контроля таможенной стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию в соответствии с договором финансовой аренды (лизинга) // Актуальные вопросы таможенного контроля после выпуска товаров: сборник материалов научно-практиче- ской конференции. М.: РИО Российской таможенной академии, 2016. 60 с.

2Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов / Журнал российского права. № 4. 2011. С. 36–47.

20