Региональные и местные налоги и сборы с организаций. Курс лекций

Наряду с этим повсеместно отмечается, что муниципальная реформа и ее бюджетные составляющие не привносят достаточной стимулирующей компоненты для активизации усилий местных администраций всех уровней по развитию экономики территорий, по увели- чению налоговой базы местных бюджетов и по ее более эффективному использованию. Сам подбор источников налогово-бюджетной базы местных бюджетов (скорее, с акцентом на доходы и имущество граждан, чем в прямой зависимости от объемов хозяйственной деятельности) дестимулирует усилия местных администраций по развитию производственно-экономической базы территорий. Формально этот «перекос» может быть устранен субъектами РФ за счет передачи местным бюджетам долей (нормативов отчислений) от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты. Однако здесь есть существенные препятствия.

Далее, необходимо пойти по пути последовательного укрепления налоговой базы органов местного самоуправления и их прав в области налогового администрирования. На первом этапе можно было решить данный вопрос введением права органов местного самоуправления на введение ограниченной законом надбавки к федеральным и/или региональным налогам (на единую налоговую базу). В наибольшей мере для этого подходит именно НДФЛ. Поскольку в настоящее время НДФЛ целиком поступает в субфедеральные бюджеты, следует разрешить (рекомендовать) субъектам Федерации при наличии признаков целесообразности совместно с налоговыми органами и на основе соглашений с ними разрабатывать и реализовывать системы зачисления НДФЛ в местные бюджеты по месту проживания работников (прил. Л). Таким образом, уже в ближайшей перспективе целесообразно рассмотреть вопрос о праве местных властей на введение ограниченной и сообразной местным условиям прогрессивной надбавки к НДФЛ. Однако переход к практическому решению данного вопроса целесообразен только после осуществления территориального принципа учета и зачисления НДФЛ.

Однако важно подчеркнуть, что проблемы установления и взимания местных налогов и сборов должны быть предметом изучения прежде всего со стороны специалистов в области налогового и финансового права, в связи с тем, что отношения, которые складываются в сфере местного налогообложения, оказывают непосредственное влияние на формирование правовой основы налогового регулирования и особенности реализации налоговой политики на муниципальном уровне.

41

Во-вторых, отсутствие теоретического фундамента для построения системы местных налогов и сборов негативно влияет на каче- ственный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание единой базы налогового регулирования органами государственной власти и местного самоуправления, и реализацию ими на практике положений законов и подзаконных актов [38, с. 28].

Теоретические основы местного налогообложения являются наиболее слабо отработанной областью налогового и финансового права, поскольку анализ основных положений, касающихся общих вопросов налогообложения, осуществлялся применительно ко всей системе налогообложения без учета правовой природы местных налогов и сборов и особенностей их установления и взимания.

Разработка теоретических основ установления и взимания местных налогов и сборов: сущности и правовых особенностей налоговых платежей в условиях государственного регулирования рыночной экономики, социально-экономических функций местных налогов (сборов), юридических оснований их классификации и принципов организации системы местного налогообложения позволит выявить существующие недостатки в налоговом законодательстве, а также правовых актах других отраслей законодательства, содержащих нормы, применяемые к налоговым отношениям избежать возникновения юридических коллизий. Разрешение указанных теоретических проблем налогообложения будет способствовать становлению механизма правового регулирования некоторых институтов установления и взимания местных налогов и сборов (реализации прав органов местного самоуправления в области установления местных налогов, судебной защиты нарушенных прав, обеспечения законности и правопорядка в бюджетно-налоговой сфере и т. д.).

3.2. Оценка фискальной роли местных налогов

âдоходах бюджетов муниципальных образований

Доходы местных бюджетов сформировались в 2007 году в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации. Однако, доходная база местных бюджетов в связи с осуществлением органами местного самоуправления новых полномочий, предусмотренных нормами Федерального закона от 31 декабря 2005 г. ¹ 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которыми к вопросам ме-

42

стного значения поселений было отнесено содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства, а к вопросам местного значения муниципальных районов — создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия) не была увеличена, что ухудшило финансовое положение муниципальных образований в 2006 году и негативно отразилось на формировании местных бюджетов в 2007 году.

По данным, опубликованным различными федеральными ведомствами, около 95 процентов бюджетов муниципальных образований являются сегодня дотационными и формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Основными доходами муниципальных образований являются налоги на землю и имущество физических лиц. О том, насколько они способны удовлетворить потребности муниципальных образований, свидетельствует статистика. Так, в Сибирском федеральном округе удельный вес земельного налога в налоговых доходах местных бюджетов составляет в среднем 6,7 процента, а в ряде субъектов Российской Федерации доля местных налогов и сборов в общих доходах местных бюджетов по отдельным видам налогов колеблется от 0, 04 до 2 процентов [46].

Âсвязи с этим доля финансовой помощи из региональных бюджетов в доходах местных бюджетов в отдельных субъектах Российской Федерации достигла 60 процентов, а в некоторых муниципальных районах (городских округах) 80 процентов. Поступления в местные бюджеты от местных налогов составили 5 процентов от общей суммы доходов местных бюджетов и 11,2 процента от суммы собственных доходов местных бюджетов [49].

Âсвязи с изложенным, бюджетная обеспеченность муниципальных образований в значительной степени зависит от размера финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации, поскольку за счет части указанных средств субъекты Российской Федерации осуществляют выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Министерство финансов представляет статистику, демонстрирующую, что в регионах не все так плохо. Общий объем консолидированных бюджетов местных органов власти составил в 2006 году 1 триллион 303 миллиарда рублей против

43

2,5 триллиона бюджетов областей, республик и регионов. Муниципальная доля в объеме бюджетов субъектов РФ возросла за год на 33,8 процента (рис. 1).

Рис. 1. Доля доходов местных бюджетов в консолидированных бюджетах РФ в 2005—2006 годах

Доля собственно местных налогов в структуре налоговых доходов местных бюджетов в 2006 году составляла 13,1% в т. ч. по земельному налогу — 12 процентов и налогу на имущество физи- ческих лиц — 1,1 процента (рис. 2).

8 ,2%

66,2 %

Налог на доходы физических лиц Местные налоги

Рис. 2. Структура налоговых доходов местных бюджетов по РФ в 2006 году

44

То есть созданные в ходе реформы муниципалитеты не в состоянии выполнять роль самостоятельных субъектов налоговой политики, ориентированной на проведение местных экономических и социальных программ.

Структура расходов местных бюджетов в 2006 году выглядит так: основная часть средств местных бюджетов направляется в сферу образования, что составило 38,7%, 17,2% направлено на содержание жилищно-коммунального хозяйства.

Расходы местных бюджетов в 2007 году обеспечены собственными доходами на уровне 43,2 процента. В большинстве муниципальных образований основная часть средств местных бюджетов направляется на выплату заработной платы работникам муниципальных уч- реждений (более 50 процентов) и оплату коммунальных услуг бюджетных организаций (до 30 процентов). При этом кредиторская задолженность муниципальных образований на начало текущего года составила 35988 млн. рублей, в том числе по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы — 167,4 млн. руб., по оплате коммунальных услуг бюджетным учреждениям — 5320,7 млн. рублей.

В составе собственных доходов в 2006 году 33% составили межбюджетные трансферты из региональных бюджетов (рис. 3).

1 1 %

2 6 %

Рис. 3. Структура доходов местных бюджетов по РФ в 2006 году

Фактически же уровень дотационности местных бюджетов еще выше, поскольку в этот показатель не включены дополнительные нормативы от федеральных и региональных налогов, установленные в счет замены дотаций местным бюджетам из региональных фондов финансовой поддержки. При этом из практики исключена какая-

45

либо ответственность органов власти и управления субъектов РФ за сбалансированность местных бюджетов. За регионами остается лишь обязанность осуществлять функции финансового выравнивания (оказания финансовой помощи местным бюджетам), однако «глубина» этого выравнивания, объем выделяемых на эти цели средств целиком определяется субъектами РФ. По многим причи- нам (организационного, методического и иного свойства) в регионах нет возможности практического «запуска» регионального фонда финансовой поддержки поселений, который теперь надо обоснованно разбить на 300, 500 и даже более долей.

В целом, из-за сокращения объема расходных и доходных полномочий, доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов РФ за один год сократилась с 40 до 30 процентов (в среднем). Другими словами, объем полномочий местного самоуправления сократился, а число исполняющих эти полномочия муниципалитетов и численность аппарата возросли кратно. Тем не менее, из-за опасения срыва социально-культурных, жилищно-коммунальных и иных программ, многие субъекты Федерации пока, на начальном этапе реформы, сочли целесообразным передать муниципальным районам исполнение части или даже практически всех полномочий, закрепленных Федеральным законом ¹ 131 за поселенческими муниципалитетами. В частности, их полномочия в области регулирования местных налогов. На районный уровень передано и фактическое исполнение бюджетов поселений (разумеется, кроме специфических казначейских функций). Если рассматривать структуру доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований большая часть доходов приходится на городские округа (48%) (рис. 4).

Рис. 4. Структура доходов местных бюджетов в РФ по типам муниципальных образований в 2006 году

46

Для наиболее понятного изучения фискальной роли местных налогов рассмотрим значение их для городского округа Самара, Тольятти и Новокуйбышевска и проведем сравнительный анализ земельного налога, налога на имущество физических лиц и ЕНВД данных городских округов. Доходы бюджета городского округа формируются за счет:

—местных налогов;

—федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, неналоговых доходов — в соответствии с нормативами отчислений, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами Самарской области;

—иных неналоговых доходов.

Приведем динамику структуры основных налоговых источников бюджета городского округа Самара, Тольятти и Новокуйбышевска за 2006—2007 годы (табл. 1.1, табл. 1.2, табл. 1.3).

Таблица 1.1

Динамика состава и структуры налоговых источников бюджета городского округа Самара

47

Таблица 1.2

Динамика состава и структуры налоговых источников бюджета городского округа Тольятти

48

Как видно из данных таблиц во всех трех городских округах в 2007 году наблюдается увеличение практически всех налоговых источ- ников, по сравнению с 2006 годом. Преобладают поступления от федеральных налогов, в т. ч. от НДФЛ. А из местных налогов значительная доля поступлений принадлежит земельному налогу в г. о. Самара. Земельный налог поступил в 2007 году в сумме 1 165 260 млн. рублей, или 103% к утвержденному плану года. По сравнению с 2006 годом поступления возросли на 615 586 тыс. рублей в связи с изменением норматива отчислений с 50% до 100% [20, 23, 24, 25, 27, 28, 29].

Собственные доходы бюджета городского округа Тольятти составили 2 миллиарда 346 миллионов 519 тысяч рублей, что составляет 48,3% к утвержденному гордумой годовому плану и 102,8% к плану полугодия. По сравнению с уровнем 2006 года в бюджет поступило доходов больше на 512 миллионов 12 тысяч рублей, или на 27,9%. В основном увеличение земельному налогу. Стоит выделить еще доходы от использования имущества, которые составили 10% доходов бюджета, и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, доход в бюджет от которого составил 6% (прил. А, прил. Б, прил. В).

Тем не менее, именно собираемость по земельному налогу вызывает обеспокоенность городских властей. Он выполнен лишь на 88,9% к плану полугодия. Невыполнение плана сложилось в результате того, что при прогнозировании земельного налога учитывалась налогооблагаемая база, представленная Управлением Роснедвижимости по Самарской области. Фактически в бюджет городского округа не поступает налог по земельным участкам, находящихся в пользовании предприятий, в отношении которых введена процедура банкротства [49].

Проанализируем поступления местных налогов в ИФНС России по Октябрьскому району г. Самары за 2005-2006 годы (рис. 5).

По данным ИФНС России по Октябрьскому району г. Самара по форме ¹ 5-МН произошли значительные увеличения поступлений, как земельного налога, так и налога на имущество физических лиц (прил. Г, прил. Д, прил. Е, прил. Ж).

За 2006 год всего предоставлено льгот по земельному налогу 5 722 тыс. руб., что на 60 851 тыс. руб. меньше, чем предоставлено за 2005 год.

Доля земельного налога в 2006 году по данным ИФНС составляет 9% к общей доли этого же налога по г. о. Самара, а налога на имущество физических лиц 12%.

49