Пользование земельными участками, относящимися к государственной и муниципальной собственности
.pdfУДК 349.4 ББК 67.407
Пользование земельными участками, относящимися к государственной и муниципальной собственности - Ай Пи Эр Медиа, 2009
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2009
Автор: Сальников Игорь Владиславович – адвокат, практикующий юрист, опыт работы в должности помощника прокурора, осуществление надзора за соблюдением законодательства.
Автор постатейных научно-практических комментариев к ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ», ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», ФЗ «О пожарной безопасности», закону РФ «О недрах», научно – практических пособий «Строительный надзор», «Несчастные случаи на производстве».
На основе анализа (классификации) наиболее часто встречающихся проблем при проведении землеустроительных и кадастровых работ, связанных с оформлением права пользования земельными участками, относящимися к государственной собственности, а также при изъятии или временном занятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд изложены основные принципы правового регулирования данного процесса.
В пособии наибольшее внимание уделено процессу оформления права пользования земельными участкам для целей, связанных с проведением изыскательских, геологоразведочных и иных работ нефтяной и газовой промышленности, освоением недр для организации производства строительных материалов, а также особенностям землепользования в закрытых административно-территориальных образованиях и праву пользования земельными участками, находящимися на территориях, подконтрольных воинским частям Министерства обороны РФ.
Настоящая книга адресована специалистам, занимающимся проведением землеустроительных и кадастровых работ, связанных с оформлением прав на земельные участки, сотрудникам территориальных органов Роснедвижимости, юристам и другим работникам данной сферы деятельности, а также представляет интерес для широкого круга специалистов и исследователей, занимающихся проблемами развития земельной реформы в России, преподавателей и слушателей высших учебных заведений.
1
Содержание
Введение
Раздел 1. Основы правового регулирования оформления права пользования земельными участками, относящимися к государственной и муниципальной собственности
1.1.Общий порядок оформления права пользования земельными участками, относящимися к государственной и муниципальной собственности
1.2.Оформление права пользования земельными участками под объектами линейных электросетевых комплексов, магистральных газонефтетрубопроводов и других объектов
1.3.Анализ законодательной базы, недостатки, пробелы и возможные пути их
устранения
Раздел 2. Правовое регулирование процесса изъятия и временного занятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд
2.1.Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд для строительства электросетевых комплексов, магистральных газонефтетрубопроводов и других объектов энергетической промышленности
2.2.Изъятие земельных участков в целях использования недр, относящихся к федеральной собственности, при организации производства строительных и других материалов (цемента, извести, щебня и т.д.)
2.3.Особенности правового регулирования процесса права пользования земельными участками при их изъятии или временном занятии для государственных, муниципальных и других нужд на территориях, подконтрольных войсковым частям МО РФ
2.4.Классификация наиболее часто встречающихся проблем при оформлении права пользования земельными участками, относящимися к государственной собственности, а также при изъятии и временном занятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, экономические и другие последствия их нерешенности
2
Раздел 1. Основы правового регулирования оформления права пользования земельными участками, относящимися к государственной и муниципальной собственности
1.1. Общий порядок оформления права пользования земельными участками, относящимися к государственной и муниципальной собственности
По общему правилу, прежде чем использовать земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на них необходимо надлежащим образом оформить соответствующее право. В соответствии со ст. 25 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, предусмотренных федеральными законами. Наличие государственной и муниципальной собственности на землю, помимо прочего, закреплено в ст. 16–19 ЗК РФ. Так, в силу ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами. Думается, что в данном случае законодатель не вполне удачно сконструировал норму права по следующим основаниям. Как известно, в РФ различается государственная власть, осуществляемая федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, и местное самоуправление, осуществляемое органами местного самоуправления. Следовательно, и собственность может быть государственной (федеральной, то есть РФ в целом; субъектов РФ), а может быть муниципальной. Об этом же говорится в самой статье, пункте 1: «Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности … муниципальных образований». Одновременно п. 2 данной статьи содержит положения о разграничении государственной собственности в том числе на собственность муниципальных образований. Согласно ст. 17 ЗК РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. В силу ст. 18 ЗК РФ в собственности субъектов РФ находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
В субъектах РФ – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него
3
собственностью соответственно субъекта РФ – города федерального значения Москвы, субъекта РФ – города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов РФ. В соответствии со ст. 19 ЗК РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ; право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка. В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.
Таким образом, исключений и преференций для РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в части упрощенного порядка распоряжения и использования находящихся в их собственности земельных участков ЗК РФ не содержит. Хотя исключения из этого правила все же есть, и об этом будет сказано далее. Сначала будет рассмотрен общий порядок регистрации прав собственности на земельные участки и их использования.
Итак, как мы помним, в соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно ч. 2 п. 1 ст. 17 этого закона обязательным приложением к документам, необходимым для осуществляемой государственной регистрации прав на объект недвижимого имущества, является кадастровый паспорт данного объекта недвижимого имущества. Представление кадастрового паспорта не требуется, если кадастровый паспорт, план данного объекта недвижимого имущества или иной документ, предусмотренный законом и содержащий описание данного объекта недвижимого имущества, либо в случае государственной регистрации прав на земельный участок - кадастровый паспорт или кадастровый план такого земельного участка ранее уже представлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов. Таким образом, первой задачей является постановка земельного участка на кадастровый учет.
В соответствии со ст. 70 ЗК РФ государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Последний регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. В соответствии со ст. 1 этого закона государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, о границах
4
между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных законом сведений. Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуальноопределенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества. Кадастровый учет осуществляется в отношении в том числе земельных участков. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства и государственного мониторинга земель, а также функции по государственному земельному контролю, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) на основании п. 1 Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденного постановлением Правительства РФ № 456 от 12 июня .2008 г.,
Порядок кадастрового учета объектов недвижимости установлен ст. 16 – 28 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Согласно чему кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых сведений об объекте недвижимости. Никто не вправе требовать иначе как на основании решения суда, в том числе в связи с совершением сделки, от собственника поставленного на учет земельного участка или от иного лица осуществления учета изменений данного участка.
Постановка на учет земельного участка, учет его изменений, учет части земельного участка или снятие с учета участка осуществляется в срок не более чем 20 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета соответствующего заявления, а учет адреса правообладателя - в срок не более чем 5 рабочих дней со дня получения органом кадастрового учета заявления. Кадастровый учет на основании документов, поступивших в порядке информационного взаимодействия, осуществляется в срок не более чем 30 рабочих дней со дня поступления таких документов. Датой завершения кадастрового учета признается день внесения органом кадастрового учета в государственный кадастр недвижимости сведений о присвоенном соответствующему земельному участку кадастровом номере; новых сведений о соответствующем земельном участке; сведений о прекращении существования объекта недвижимости.
Кадастровый учет осуществляется по месту нахождения земельного участка в кадастровом округе, в границах которого расположен этот участок. От имени собственников долей в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (если число этих собственников превышает пять) с указанным выше заявлением может обратиться представитель, уполномоченный на подачу такого заявления принятым в установленном федеральным законом порядке решением общего собрания этих собственников; от имени членов садоводческого, огороднического или дачного
5
некоммерческого объединения граждан - представитель, уполномоченный на подачу такого заявления принятым в установленном федеральным законом порядке решением общего собрания членов данного некоммерческого объединения или решением собрания уполномоченных данного некоммерческого объединения.
Сзаявлениями о постановке на учет земельных участков вправе обратиться собственники таких участков или любые иные лица. С заявлениями об учете изменений земельных участков вправе обратиться собственники этих участков, с заявлениями об учете изменений земельных участков, предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, - лица, обладающие этими земельными участками на указанном праве. С заявлениями об учете частей земельных участков вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или лица, в пользу которых установлены или устанавливаются ограничения (обременения) вещных прав на такие участки. С заявлением об учете адреса правообладателя земельного участка вправе обратиться собственник участка, с заявлением об учете адреса правообладателя земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, - лицо, обладающее этим земельным участком на указанном праве.
Заявление и необходимые документы представляются в орган кадастрового учета. Заявление должно быть удостоверено подписью заявителя или подписью его представителя. При этом подлинность такой подписи должна быть засвидетельствована в нотариальном порядке, за исключением случаев, если заявление и необходимые для кадастрового учета документы представляются в орган кадастрового учета заявителем или его представителем лично. Если заявление и необходимые для кадастрового учета документы представляются в форме электронных документов, такое заявление должно быть заверено электронной цифровой подписью заявителя или электронной цифровой подписью его представителя. Если заявление и необходимые для кадастрового учета документы представляются в орган кадастрового учета заявителем или его представителем лично, данный орган выдает этому заявителю или его представителю расписку в получении таких документов с указанием их перечня и даты получения. Расписка должна быть выдана этому заявителю или его представителю в день получения органом кадастрового учета таких документов.
При поступлении заявления и необходимых для кадастрового учета документов в орган кадастрового учета посредством почтового отправления расписка высылается в течение рабочего дня, следующего за днем получения органом кадастрового учета таких документов, по указанному в заявлении почтовому адресу с уведомлением о вручении. Порядок подтверждения получения органом кадастрового учета представленных в форме электронных документов с использованием сетей связи общего пользования заявления и необходимых для кадастрового учета документов устанавливается органом нормативноправового регулирования в сфере кадастровых отношений. Орган кадастрового учета не вправе требовать от заявителя или его представителя представлять документы, не установленные законом.
Сзаявлением в орган кадастрового учета в зависимости от цели обращения должны быть представлены:
9 документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за осуществление
кадастрового учета;
6
9межевой план;
9документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя;
9копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право заявителя на соответствующий земельный участок;
9копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности заявителя на земельный участок либо подтверждающего установленное или устанавливаемое ограничение (обременение) вещных прав на такой участок в пользу заявителя;
9копия документа, подтверждающего принадлежность земельного участка к определенной категории земель;
9копия документа, подтверждающего установленное разрешенное использование земельного участка;
9копия документа, подтверждающего изменение назначения здания или помещения. Постановка на учет земельного участка, учет изменений участка, учет части
земельного участка, учет адреса правообладателя или снятие с учета земельного участка осуществляется в случае принятия органом кадастрового учета соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета. При этом в случае принятия соответствующего решения начиная с рабочего дня, следующего за днем истечения установленного законом срока, обязан выдать заявителю или его представителю лично под расписку в зависимости от принятого решения кадастровый паспорт объекта недвижимости; кадастровую выписку об объекте недвижимости, содержащую внесенные новые сведения о таком объекте недвижимости; кадастровую выписку об объекте недвижимости, содержащую внесенные сведения о части такого объекта недвижимости, на которую распространяется ограничение (обременение) вещных прав; кадастровую выписку об объекте недвижимости, содержащую внесенные сведения о прекращении существования такого объекта недвижимости.
В случае образования двух и более земельных участков представляются одно заявление о кадастровом учете всех образуемых земельных участков и необходимые для их кадастрового учета документы. Постановка на учет всех таких образуемых участков осуществляется одновременно. В случае образования земельного участка в результате выдела доли в натуре из земельного участка или объединения земельных участков представляется только заявление о постановке на учет такого образуемого земельного участка и необходимые для его кадастрового учета документы. Данное правило распространяется на случаи образования земельных участков в результате раздела, при котором преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах.
Учет изменений преобразуемого земельного участка или в соответствующих случаях снятие с учета преобразуемых земельных участков осуществляется без заявления на основании документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия и подтверждающих государственную регистрацию прав на образованные из таких земельных участков иные земельные участки. Такой учет осуществляется на основании таких документов в срок не более чем 3 рабочих дня со дня их поступления в орган кадастрового учета. Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости или образованных объектов недвижимости, носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на
7
образованный земельный участок. Если по истечении 2 лет со дня постановки на учет этого земельного участка не осуществлена государственная регистрация права на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.
Всоответствии со ст. 25 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» внесенные
вгосударственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет земельного участка носят временный характер. Орган кадастрового учета снимает с учета земельный участок только в случае, если такой земельный участок является преобразуемым объектом недвижимости и подлежит снятию с учета в соответствии с установленными особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости.
Кадастровый учет в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ, за исключением случаев образования земельного участка при выделе из земельного участка или разделе земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах, осуществляется при условии, если такие изменения связаны с уточнением описания местоположения границ земельного участка, кадастровые сведения о котором не соответствуют установленным на основании данного закона требованиям к описанию местоположения границ земельных участков.
При кадастровом учете в связи с уточнением части границ земельного участка, которая одновременно является частью границ другого земельного участка, орган кадастрового учета одновременно вносит соответствующие изменения во внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения о местоположении границ такого смежного земельного участка. Внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при учете части объекта недвижимости носят временный характер. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) вещного права. Если по истечении 1 года со дня завершения учета этой части объекта недвижимости не осуществлена государственная регистрация соответствующего ограничения (обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.
Статьей 26 указанного Федерального закона предусмотрены случаи
приостановления осуществления кадастрового учета. Такие решения принимаются, если имеются противоречия между сведениями об объекте недвижимости, содержащимися в представленных заявителем для осуществления такого кадастрового учета документах, и кадастровыми сведениями о данном объекте недвижимости; одна из границ земельного участка, о кадастровом учете которого представлено заявление, в соответствии с кадастровыми сведениями пересекает одну из границ другого земельного участка; местоположение помещения, о кадастровом учете которого представлено заявление, в соответствии с кадастровыми сведениями частично или полностью совпадает с местоположением другого помещения; не представлены необходимые для кадастрового учета документы.
Орган кадастрового учета при принятии решения о приостановлении должен установить возможные причины возникновения обстоятельств, являющихся основанием для принятия такого решения (в связи с технической ошибкой, допущенной органом кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости, с ошибкой, допущенной кадастровым инженером при выполнении кадастровых работ в отношении
8
объекта недвижимости, о кадастровом учете которого представлено заявление, или в отношении другого объекта недвижимости, кадастровый учет которого был осуществлен ранее, и тому подобным).
Решение о приостановлении должно содержать причину приостановления осуществления кадастрового учета с обязательной ссылкой на соответствующие положения закона, в нем указываются обстоятельства, послужившие основанием для его принятия, а также выявленные органом кадастрового учета возможные причины возникновения этих обстоятельств и рекомендации по устранению данных причин. Если причиной возникновения обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении, являются ошибки в государственном кадастре недвижимости, исправление таких ошибок осуществляется в установленном законом порядке (рассмотрено далее). Осуществление кадастрового учета приостанавливается на срок до устранения обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о приостановлении, но не более чем на 3 месяца.
Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета в случае, если:
9земельный участок, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости, кадастровый учет которого осуществляется;
9заявление о кадастровом учете или необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям закона;
9земельный участок, о кадастровом учете которого представлено заявление, образуется из земельного участка или земельных участков и раздел или выдел доли в натуре либо иное совершаемое при таком образовании действие с преобразуемым участком или преобразуемыми участками не допускается;
9земельный участок, о кадастровом учете которого представлено заявление, образован из земельного участка, внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения
окотором носят временный характер, за исключением случаев выдела земельного участка или раздела земельного участка, при которых преобразуемый земельный участок сохраняется в измененных границах;
9с заявлением о кадастровом учете обратилось ненадлежащее лицо;
9истек срок приостановления осуществления кадастрового учета и не устранены обстоятельства, послужившие основанием для принятия решения о приостановлении. Орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет
земельного участка также в случае, если:
9размер такого земельного участка не соответствует установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (максимальным или минимальным) размерам земельных участков;
9размер образуемого или измененного земельного участка не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков;
9доступ к такому земельному участку (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута, не обеспечен;
9
9доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому или измененному земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута;
9одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта;
9такой земельный участок образован из земельных участков, относящихся к различным категориям земель, за исключением установленных законом случаев.
При кадастровом учете в связи с изменением площади земельного участка и (или) изменением описания местоположения его границ орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если такое изменение не обусловлено образованием земельного участка или уточнением его границ.
При кадастровом учете в связи с уточнением границ земельного участка орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении данного кадастрового учета также в случае, если в результате данного кадастрового учета площадь этого земельного участка, определенная с учетом установленных требований, будет больше площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, на величину более чем предельный минимальный размер земельного участка, установленный в соответствии с земельным законодательством для земель соответствующего целевого назначения и разрешенного использования, или, если такой размер не установлен, на величину более чем десять процентов площади, сведения о которой относительно этого земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости; при уточнении указанных границ нарушен установленный законом порядок согласования местоположения границ земельных участков или местоположение указанных границ в соответствии с законом не считается согласованным, за исключением случаев признания указанных границ уточненными в порядке разрешения земельного спора.
Помимо этого, орган кадастрового учета принимает решение об отказе в снятии с учета земельного участка также в случае, если такой земельный участок не является преобразуемым и не подлежит снятию с учета в соответствии с установленными ст. 24 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» особенностями осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости.
Статьей 28 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» регламентированы вопросы, связанные с ошибками в государственном кадастре недвижимости. К их числу относятся техническая ошибка (описка, опечатка, грамматическая или арифметическая ошибка либо подобная ошибка), допущенная органом кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости и приведшая к несоответствию сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, сведениям в документах, на основании которых вносились сведения в государственный кадастр недвижимости; воспроизведенная в государственном кадастре недвижимости ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости.
Техническая ошибка в сведениях подлежит исправлению на основании решения органа кадастрового учета в случае обнаружения данным органом такой ошибки или поступления в орган кадастрового учета от любого лица заявления о такой ошибке в форме, установленной органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, либо на основании вступившего в законную силу решения суда об исправлении
10