Административное право. Ответы на экзаменационные вопросы
.pdfПредоставление субъекту государственного управления права на усмотрение позволяет ему принимать наиболее оптимальные управленческие решения. Однако свобода усмотрения имеет свои границы,выходитьзапределыкоторыхсубъектуправлениянеимеетправа.Усмотрениевсегдадолжнобытьправовым,осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности.
Тема 5. Правовые акты управления
5.1. Понятие правового акта управления
Основной административно-правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти являются правовые акты управления.
Акт государственного управления – это подзаконное офици-
альное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.
Отличительные черты правовых актов управления:
1)возникают в процессе деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти, в интересах реализации задач
ифункций этой власти, выражают волю государства, влекут юридически значимые последствия;
2)издаются только полномочными субъектами исполнительной власти; являются односторонними властными волеизъявлениями;
3)носят подзаконный характер;
4)императивны:содержатвсебеюридически-властноепред- писание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата;
5)определяют правила должного поведения в сфере управления;
6)должны быть надлежащим образом оформлены;
7)могут быть в установленном порядке опротестованы или обжалованы;
8)в случае несоблюдения содержащихся в них юридически властных предписаний наступает ответственность виновной стороны.
21
5.2. Отличие актов управления от законов и судебных актов
Закон служит источником для всех других государственных актов, в том числе и актов управления. Он обладает высшей юридической силой. Это значит, что он не может быть отменен или приостановлен каким-либо иным актом. Законом же может быть отменен любой акт, в том числе и акт управления.
Отличие актов управления от судебных актов заключается в том, что последние в соответствии с задачами судов издаются, как правило, в связи с нарушением правовой нормы. Акты управления издаются не только и не столько в связи с нарушением правовой нормы; с их помощью решается широкий круг повседневных управленческих вопросов. Судебные акты издаютсянаосновезаконаиправосознаниясудей.Всоответствиис Конституцией, судьи независимы и подчиняются только закону.Следовательно,ниодинсудебныйактнеможетбытьпринят вне прямых предписаний закона, на основе указания, данного каким-либо органом или лицом. Ни один орган государства и ни одно должностное лицо не вправе обязать суд принять по какому-либо делу то или иное решение. Акты же управления часто издаются по прямому поручению вышестоящего органа управления. Причем это поручение может содержать и указание на то, каким должно быть решение вопроса.
Судебные акты всегда являются актами применения норм права в связи с каким-либо фактом, спором, событием. Суды не устанавливают правовых норм. Акты же управления могут быть как актами применения норм права, так и содержать в себе новые правовые нормы.
5.3. Виды актов государственного управления
В зависимости от своих юридических свойств акты управления подразделяются на нормативные и ненормативные.
нормативные акты – важнейший вид правовых актов, издаваемых органами государства в процессе управленческой деятельности. Существо юридической природы нормативных актов не только в том, что они излагают нормы права, а в том, что с принятием таких актов возникают новые правовые нормы, изменяются или отменяются действовавшие ранее и т. п. Нормативный акт вводит юридические нормы в правовую сис-
22
тему, является непосредственным способом выражения и закрепления государственной воли.
Нормативные акты управления содержат общие правила, устанавливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения).
Однимизосновныхпризнаковнормативныхактовявляется возможность их неоднократного применения и охват содержащимися в нем предписаниями индивидуально-неопределен- ных субъектов, то есть отсутствие конкретного адресата.
ненормативные акты – это акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение.
К ненормативным правовым актам относятся, например: распоряжения Президента Республики Беларусь; распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь; акты органов записи актов гражданского состояния; иные правовые акты, не являющиеся нормативными.
Соотношение нормативных и ненормативных актов управления в общем плане может быть охарактеризовано как полное и безусловное соответствие ненормативных актов актам нормативным. Каждый ненормативный акт должен строго соответствовать общему правилу, норме права, регламентирующий данный вид отношений.
Классификация актов управления по органам, их издающим:
–декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;
–постановления Совета Министров и распоряжения Пре- мьер-министра;
–постановления, приказы, инструкции, распоряжения и иные акты министерств (министров), государственных комитетов (председателей госкомитетов), иных республиканских органов управления (их руководителей);
–решения местных исполнительных комитетов и местных администраций; распоряжения председателей исполнительных комитетов (глав местных администраций);
–приказы и распоряжения руководителей управлений, отделов и других структурных подразделений исполнительных
23
комитетов и администраций, руководителей определенных предприятий, учреждений и организаций.
по сроку действия правовые акты управления подразделяются на: бессрочные (с неопределенным сроком действия); срочные; временные. Бессрочные – это акты управления, в которых срок их действия не определен. Они действуют до тех пор, пока не будут отменены. В срочных актах указан срок их действия, по истечении которого акт утрачивает силу. Временные акты издаются для регулирования отношений на неопределенное, как правило, непродолжительное время. Наименование таких актов содержит указание на их временность.
по территории действия различают: акты управления, действующие в масштабе всей страны; акты управления, действующие в масштабе административно-территориальной единицы.
В юридической литературе существуют и иные основания для классификации актов государственного управления, например,попорядкуиздания,пофункциональнойролиэтихактов,в зависимости от объема полномочий субъекта власти и т. д.
5.4. Формы правовых актов управления
Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах:
1)письменной;
2)устной;
3)конклюдентной.
Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный письменный документ. Во многих случаях акт управления имеет силу лишь тогда, когда он соответствующим образом письменно оформлен.
Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т. п.). Чаще всего они принимаются в процессе оперативного решения вопросов управления. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия. Их исполнение гарантируется принудительной силой государства. Отказ от выполнения, невыполнение или ненадлежащее выполнение устного акта управления может повлечь юридическую ответственность.
Воля субъекта управления может выражаться посредством определенных жестов, сигналов, знаков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и
24
специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного и воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения. Конклюдентные акты также влекут за собой определенные юридические последствия: возникновение, изменение или прекращение админист- ративно-правовых и иных правоотношений. Жест сотрудника Государственной автомобильной инспекции, запрещающий движение транспорта, есть указание компетентного работника милиции, в силу которого водитель обязан приостановить движение транспортного средства до тех пор, пока не будет подан жест, разрешающий движение.
Некоторые ученые выделяют еще правовые акты управления в форме молчания, то есть подразумеваемые правовые акты. Например, если закон, принятый Палатой представителей и одобренный Советом Республики в течение двух недель не возвращен Президентом, то, в соответствии с Конституцией, он считается подписанным. Однако в сфере управления такие акты не распространены.
5.5. Структура правового акта управления
Обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются:
–вид акта (закон Республики Беларусь, декрет Президента Республики Беларусь, указ Президента Республики Беларусь, постановление Совета Министров Республики Беларусь и др.);
–название, обозначающее предмет регулирования;
–дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;
–подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие нормативные правовые акты.
Структурными элементами нормативного правового акта являются преамбула, разделы, главы, статьи, пункты, подпункты, части, абзацы.
Нумерация разделов, глав, статей, пунктов (кроме пунктов
встатьях) должна быть сквозной для всего нормативного правового акта, пунктов в статьях – сквозной для каждой статьи, подпунктов – сквозной для каждого пункта.
Нумерация структурных элементов должна быть единообразной для всего нормативного правового акта.
Отдельными структурными элементами нормативного
правового акта (его структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания ис-
25
пользуются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его структурных элементов).
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т. п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения.
5.6. Требования, предъявляемые к актам управления
Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам, являются:
–соответствие принципам нормотворческой деятельности (конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости; научности);
–согласованность нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами;
–принятие (издание) нормативного правового акта уполномоченным на то государственным органом (должностным лицом) в пределах его компетенции;
–принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и по форме, установленной законодательством Республики Беларусь;
–соответствие нормативного правового акта нормотворческой технике.
Нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными. При изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются более общие, а затем – более конкретные положения. Термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными.
При изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу.
26
Названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание.
Изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени.
Нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и (или) дополнении, о признании утратившими силу нормативных правовых актов (их структурных элементов), а также поручения государственным органам (организациям) излагаются в виде заключительных положений нормативного правового акта.
5.7. Порядок принятия правовых актов управления
Принятие правовых актов управления осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий: планирование нормотворческой деятельности; нормотворческая инициатива; подготовка проекта правового акта; принятие (издание) правового акта; включение правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь; опубликование правового акта.
Проект нормативного акта может готовиться самостоятельно тем органом, в компетенцию которого входит его принятие, либо с учетом ведомственной подчиненности могут быть даны поручения другим государственным структурам. В этих целях могут привлекаться соответствующие специалисты.
Для подготовки проекта акта следует: уяснить цель принятия акта; изучить относящиеся к предмету правового регулирования проекта акта законодательство, практику его применения, предложения государственных органов и иных организаций, научные исследования, публикации в печати; определить возможные последствия принятия акта и т. п.
Проект нормативного правового акта, внесенный в установленном порядке, должен быть рассмотрен нормотворческим органом (должностным лицом), который по результатам рассмотрения может:
–одобрить проект и принять нормативный правовой акт;
–отклонить проект с указанием мотивов и причин;
–отложить принятие нормативного правового акта на определенный срок;
27
– возвратить проект на доработку с указанием своих замечаний и предложений.
Нормативный правовой акт после его рассмотрения принимается на белорусском и (или) русском языках уполномоченным на то органом (должностным лицом) с соблюдением определенных, официально установленных процедур.
5.8. Действие актов управления
Действующим является акт, который обладает юридической силой,тоестьвступилвсилу.ДекретыПрезидентавступаютвсилу через 10 дней после их официального опубликования, если в них не указан иной срок. Указы Президента, постановления Совета Министров и иные акты органов исполнительной власти, имеющиенормативныйхарактер,вступаютвсилусоднявключенияих в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Правовые акты государственных органов, не имеющие нормативного характера, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок.
Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены.
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, суть которых излагалась в п. 4.4. Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов может дать основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые другие варианты.
Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.
Наиболее серьезным является признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. В этом случае происходит отмена акта в установленном порядке.
28
Раздел 2. СуБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОгО ПРАВА: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Тема 6. Общие положения о субъектах административного права
субъекты административного права – это обладатели прав и обязанностей, которыми они наделены с целью реализации полномочий, возложенных на них административным правом.
Субъекты административного права могут быть индивидуальными и коллективными.
индивидуальные субъекты: граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства.
Коллективные субъекты: государственные организации; органы исполнительной власти; государственные предприятия, учреждения, организации и их объединения; структурные подразделения органов исполнительной власти, наделенные собственной компетенцией; негосударственные организации; общественные объединения; трудовые коллективы; коммерческие структуры; органы местного самоуправления.
Тема 7. граждане Республики Беларусь, иностранцы, лица без гражданства как субъекты административного права
7.1. Основы административно-правового статуса граждан Республики Беларусь
Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь составляет важнейшую и органичную часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Республики Беларусь, Законом от 1 августа 2002 г. (с изм. и дополн.) «О гражданстве Республики Беларусь», другими законодательными актами Республики Беларусь.
Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во многих законах и подзаконных актах.
29
Содержание административно-правового статуса граждан составляет:
а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;
б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государственной власти.
Однако не все права и обязанности человека и гражданина производны от его конституционного правового статуса. Немало и таких, которые находятся за пределами такого статуса и устанавливаются конкретными нормативными актами. Например, права и обязанности, связанные с управлением транспортными средствами, приобретением оружия и т. д.
В правовых актах не отождествляется правовой статус личности (человека) и гражданина Республики Беларусь. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем личность.Лица,неявляющиесягражданамиРеспубликиБеларусь, не имеют некоторых прав и обязанностей, принадлежащих ее гражданам. Например, доступ к государственным должностям имеют только граждане Республики Беларусь.
Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь устанавливается, прежде всего, Конституцией Республики Беларусь и актами органов представительной власти. В формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти. В пределах предоставленной компетенции они:
а) издают правовые акты, влияющие на содержание статуса граждан, влекущие приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (напр., реализация права на образование предполагает издание акта о зачислении в учебное заведение); б) организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положе-
нию граждан; в) помогают, содействуют гражданам в реализации их кон-
кретных субъективных прав, например в вопросах социальной защиты;
г) осуществляют охрану прав и свобод граждан.
Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции непосредственно, в качестве первичных, устанавливают права и обязанности граждан, в том числе административно-
30