Административное право. Ответы на экзаменационные вопросы

Гипотеза – та часть нормы, которая содержит указание на фактические условия, при наличии которых надо руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами, порождающими административные правоотношения.

Диспозиция – главная часть административно-правовой нормы, определяющая само правило поведения, предписываемое данной нормой права.

В санкции административно-правовой нормы указываются меры государственного воздействия, применяемые к лицам, нарушающим установленные правила.

Административно-правовая норма не тождественна содержанию статьи или параграфу того или иного акта управления. Во многих случаях структурные элементы административноправовой нормы находятся в различных статьях, частях акта управления, или даже в различных актах.

2.3. Действие административноправовых норм

Нормы административного права, как и нормы других от-

раслей права, имеют пределы действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Действиеадминистративно-правовыхнормначинается,как правило, с момента принятия актов, содержащих эти нормы, и доведения их в необходимых случаях до сведения исполнительней. Вместе с тем акты, содержащие нормы, предусматривающие административную ответственность, вступают в силу через только определенный срок после опубликования. Это сделано для того, чтобы субъекты, которым они адресованы, могли ознакомиться с содержанием таких решений.

Вопрос об утрате административно-правовой нормой юридической силы решается обычно путем официальной ее отмены специальным актом государственного органа.

Как правило, действие норм рассчитано на неопределенное время. Однако нередко встречаются нормы, действие которых связаноснаступлениемкакого-либособытия(стихийноебедс- твие, эпидемия и т. п.), с совершением факта, а также с точно определенным сроком («до окончания весенне-летних полевых работ», «на 6 месяцев» и т. п.).

11

Действие административно-правовой нормы в пространствесвязаносположениеморгана,издающегонормативныйакт, в системе органов государственного управления, вследствие чего различают нормы государственного и местного масштаба, нормы общего характера и нормы отраслевые, а также нормы локальные, действующие в пределах одной организации.

Действие административно-правовых норм по кругу физических лиц связано с распространением устанавливаемых ими правиллибонавсехграждан,либонаихотдельныегруппы(военнослужащих, пассажиров).

Ввиду своей многочисленности и разнообразия админист- ративно-правовые нормы нуждаются в определенной упорядоченности, которая осуществляется, как правило, посредством систематизации и кодификации. Под систематизацией понимается деятельность по упорядочению нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне согласованную систему. Кодификация – это вид систематизации, сопровождающийся переработкой установленного содержания путем объединения разрозненных нормативных правовых актов в единый нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.

2.4. Реализация административноправовых норм

реализация административно-правовых норм означает прак-

тическое использование содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования управленческих отношений, или иными словами – это процесс практического претворения вжизньсубъектамиадминистративногоправагосударственной воли, изложенной в нормах. Реализация административноправовых норм осуществляется в основном двумя способами:

1)исполнением административно-правовых норм, то есть на основе нормы субъекты выполняют свои конкретные функции;

2)применением административно-правовых норм. Применяют их уполномоченные, компетентные органы и должностные лица.

В отличие от обычного исполнения административно-пра- вовых норм применение их предполагает издание индивидуальных актов управления на основе общих административноправовых норм.

12

2.5. Административно-правовые отношения

Административно-правовое отношение – это урегулирован-

ное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Характерными признаками административно-правовых отношений являются:

•они возникают на основе норм административного права;

•они возникают в сфере деятельности исполнительной власти;

•для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями;

•участники этих отношений наделены субъективными правами и юридическими обязанностями;

•правовые отношения имеют много разновидностей;

•реализация субъективных прав и исполнение юридических обязанностей обеспечены возможностью государственного принуждения;

•споры, возникающие между сторонами административ- но-правовых отношений, разрешаются, как правило, в административном (внесудебном) порядке.

Предусматривая возможность возникновения администра- тивно-правовых отношений в тех или иных условиях и между темиилиинымисторонами,административно-правоваянорма заранее устанавливает объем полномочий этих сторон, а также юридическую ответственность за неисполнение обязанностей или нарушение прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны – вид и меру возможного поведения,

адля другой – вид и меру должного поведения.

Вместестемадминистративно-правовыеотношениянельзя понимать так, что у одной стороны имеются только обязанности, а у другой – только права. Свойственный административ- но-правовому регулированию метод, хотя и предопределяет юридическое властвование одной из сторон управленческих отношений, однако не превращает вторую сторону в пассивного их участника, не имеющего соответствующих прав. Например, гражданин, подавший жалобу в орган управления, вправе требовать ее рассмотрения в определенные сроки и т. п. Данному праву соответствует обязанность органа управления

13

принять и зарегистрировать жалобу, рассмотреть ее в установленные сроки и т. п. Налицо, следовательно, взаимные права и обязанности сторон административно-правового отношения. Но при этом у одной из сторон, как правило, есть такие юридические полномочия, которых нет у другой стороны, или их объем менее значителен.

Тема 3. государственное управление как сфера административного права

3.1. Понятие и основные черты государственного управления

Административное право изучает весьма важную и обширную область управленческой деятельности – государственное управление. Государственное управление и является сферой административного права.

Вто же время государственное управление является одним из видов социального управления. Главной особенностью социального управления (как и государственного) является то, что управленческие связи здесь реализуются через отношения людей, то есть люди управляют людьми. А главным назначением является оказание упорядочивающего воздействия на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность.

Во всех вариантах социального управления наблюдается навязывание чужой воли, то есть воля управляющего господствует над волей управляемого. А сам процесс управления характеризуется следующим:

1. Получением, сохранением и переработкой информации, фиксирующей прошлый опыт деятельности.

2. Получением информации о возможностях развития и функционирования объекта управления.

3. Анализом полученной информации и принятием на его основе решений о необходимых упорядочивающих воздействиях на объект.

Таким образом, весь процесс управления состоит из трех стадий: 1) подготовка и принятие управленческого решения;

2)исполнение управленческого решения; 3) контроль.

Взависимости от субъекта управления социальное управление делится на: а) государственное (осуществляется специ-

14

альными государственными органами); б) общественное (это управленческая деятельность общественных объединений и других негосударственных формирований) и семейное.

Административное право занимается изучением только государственного управления. Этот вид управления обладает рядом особенностей:

1)в процессе его осуществления реализуются задачи, функции и интересы государства;

2)функции управления осуществляются специальными субъектами, формируемыми государством;

3)эти субъекты действуют по поручению государства;

4)для осуществления своих функций они наделяются необходимыми полномочиями государственно-властного характера;

5)они действуют в рамках, устанавливаемых для них государством в соответствующих нормах права.

Понятие «государственное управление» существует в широком и в узком смысле слова.

В широком смысле под государственным управлением понимается управление делами государства, которое в той или иной степени осуществляется всеми органами государства.

В узком смысле государственное управление – это подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства

впроцессе руководства экономической, административно-по- литической и социально-культурной областями.

3.2. Государственное управление и исполнительная власть

Исполнительная власть – ветвь единой государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества на основе законодательства и реализующих государс- твенно-властные полномочия исполнительно-распорядитель- ного характера.

Она представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти, практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности. В значительной степени это категория политико-правовая, в то время как государственное управление – организационно-правовая.

15

Государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Исполнительная власть характеризуется тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболеесущественныеатрибутыгосударственнойвласти:финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, органы внутренних дел, КГБ, исправительнотрудовые учреждения и т. д.

Государственное управление практически осуществляется в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей.

Исполнительная власть как проявление единой государственной власти, приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Следовательно, государственное управление, как исполнительно-распорядитель- ная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти как деятельности субъектов этой власти.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления.

Однако, исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, так как последний – лишь форма ее практической реализации. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государс- твенно-властной деятельности.

3.3. Основные принципы государственного управления

принципы государственного управления – это основополож-

ные идеи, научные положения данного вида государственной деятельности.

Выделяют такие группы принципов государственного управления:

а) социально-политические (демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства; равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность);

16

б) организационные принципы построения аппарата государственного управления (отраслевой, функциональный, территориальный);

в) организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления (нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, деление управленческой работы, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность).

3.4. Функции государственного управления

Функциигосударственногоуправленияпредставляютсобой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления.

Функции государственного управления классифицируются на:

–внутренние (управление внутри государственной управляющей системы),

–внешние (влияние государственных органов на объекты управления),

–общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль),

–специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний).

Тема 4. Формы и методы государственного управления

4.1. Понятие административно-правовых форм и их классификация

Форма управленческой деятельности – это внешнее практи-

ческое выражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления (должностными лицами) в целях осуществления предоставленных им полномочий как субъектами исполнительной власти и вызывающих определенные последствия.

Формы управленческой деятельности классифицируются:

–по характеру действий: правовые; неправовые;

–по целенаправленности: внутренние; внешние;

17

–по способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные.

–по содержанию: правотворческие; правоприменительные.

4.2. Административно-правовой договор как форма управленческой деятельности

Согласно общеправовой теории, договором считается соглашение сторон, в котором выделена воля его участников по установлению, изменению и прекращению нового правоотношения, т. е. по созданию правового статуса сторон, определению их прав и обязанностей, совершению либо воздержанию от совершения юридически значимых действий. Административный договор обладает следующими особенностями:

1)субъектом договора всегда является участник админис- тративно-правовых отношений, обладающий властными полномочиями. Наиболее типичными субъектами администра- тивно-правовых договоров являются: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации;

2)противоположная сторона в административно-правовом договоре может иметь иной статус, но она всегда является носителем некоторых властно-регулирующих функций или выразителем общественных интересов;

3)административно-правовой договор имеет особый предмет: вопросы властвования, управления или саморегуляции;

4)стороны административно-правового договора берут на себя своеобразные обязательства, имеются и специфические способы их обеспечения.

Исходя из указанных специфических признаков админист- ративно-правовых договоров, к таковым можно отнести:

– учредительные договоры (например, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств 1991 г., Маастрихтский договор о Европейском союзе 1992 г.);

–соглашенияоделегированииполномочий(когдаодинор- ган управления передает по соглашению другому органу часть своих полномочий);

– функционально-управленческие соглашения (соглашения между субъектами государственной власти по отдельным отраслям экономического и социально-культурного строительства);

18

– договоры между государственными и негосударственными структурами (соглашение между администрацией области и организациями предпринимателей о мерах поддержки предпринимательства) и т. п.

4.3. Понятие методов государственного управления и их классификация

метод государственного управления – это способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соответствующей форме.

С общетеоретических позиций указанные методы подразделяются на общие и специальные.

К общим методам управления относят методы убеждения и принуждения; контроля, наблюдения, административного надзора, разработки мер воздействия, инструктирования и т. д.

Специальные методы государственного управления подразделяются на административные (прямого воздействия) и экономические (косвенного воздействия). Административные методы управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Экономические методы характеризуются тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

4.4. Усмотрение в сфере государственного управления

Усмотрение в сфере государственного управления означает административно-правовые действия, совершенные в порядке личной ответственности и в соответствии с пониманием нормы права управомоченным лицом для выполнения поставленной законом цели, т. е. под усмотрением подразумевается предоставлениеорганамгосударстваиегодолжностнымлицам свободы действий в границах, определенных законом с целью принятия рационального оптимального решения по делу.

Существование усмотрения в сфере государственного управления обусловлено творческим характером управленческой

19

деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Нет возможности (и необходимости) детально регламентировать правовыми нормами всю многогранную творческую управленческую деятельность.

В административном праве существует несколько разновидностей усмотрения.

Усмотрение может выражаться в предоставлении права органу, должностному лицу, иному субъекту управления по его усмотрению оценивать юридический факт. Так, например, согласно ст. 8.2. КоАП, при малозначительности совершения административного правонарушения суд, орган, ведущий административный процесс, может освободить нарушителя от административной ответственности. Оценка «малозначительности правонарушения» производится по усмотрению органа или лица, ведущего административный процесс.

Разновидностью усмотрения является также предоставление компетентному органу (должностному лицу) права по его усмотрению оценивать не только юридический факт, но и издать акт на основе свободного выбора одного из нескольких, равнозначных с точки зрения законности, вариантов решения дела, предусмотренного административно-правовой нормой.

Третья разновидность усмотрения состоит в принятии органом (должностным лицом) по делу решения, основанного на предписаниях норм, регламентирующих его деятельность посредством общих формулировок («имеет право», «устанавливает», «решает», «определяет» и т. п.), за которыми не следует исчерпывающий или точный перечень условий, когда он может действовать. Выбор формы или способа решения того или иного оперативного организационного вопроса производится органом на основе свободного усмотрения в рамках правового положения.

К четвертому виду усмотрения относится принятие органом управления или должностным лицом решения на основе норм, содержащих гибкие неконкретные понятия и выражения («исходя из потребностей», «в случае необходимости», «в соответствии с обстоятельствами», «в неотложных случаях» и т. п.).

Пятая разновидность усмотрения выражается в наделении субъекта управления правом исключительной компетенции. Орган управления (должностное лицо) «в виде исключения», «висключительныхслучаях»посвоемуусмотрениюпринимает по делу решение.

20