Система государственной службы КНР |
641 |
Срочная аттестация государственных служащих руководящего состава осуществляется компетентными органами на основании соответствующих постановлений.
Результаты срочных аттестаций имеют четыре категории оценок:
отлично; соответствует должности;
соответствует должности в основном; не соответствует должности.
Результаты срочных аттестаций являются основанием для упорядочения должностей, классных чинов, классов, заработной платы государственных служащих, а также их премирования, обучения и переподготовки, ухода в отставку. В контексте сказанного отметим принятое 14 июня 2006 г. «Извещение Государственного совета о реформировании системы заработной платы государственных служащих» ( ), которое действует и в настоящее время. Документом устанавливаются точные правила расчета заработной платы, премиальных и других выплат в отношении государственных служащих в зависимости от занимаемых ими должности и классного чина.
В отношении государственных служащих в КНР действует обширная система ограничений и запретов. Так, согласно ст. 59 «Закона КНР о государственных служащих», они не могут:
1)распространять высказывания, порочащие авторитет Конституции (установлено поправками от 29.12.2018), Коммунистической партии Китая (установлено поправками от 29.12.2018) и государства, организовывать или участвовать
вмитингах, демонстрациях, манифестациях и другой деятельности, направленной против Конституции (установлено поправками от 29.12.2018), Коммунистической партии Китая (установлено поправками от 29.12.2018) и государства;
2)создавать незаконные организации или участвовать в них, организовывать забастовки или участвовать в них;
3)разжигать вражду, разрушать национальные отношения, участвовать в национальной экстремистской деятельности либо организовывать, использовать религиозную деятельность для подрыва национального единства и социальной стабильности;
4)не выполнять свои обязанности, бездействовать, пренебрегать служебными обязанностями, наносить вред работе;
5)отказываться исполнять решения и приказы вышестоящих инстанций, принятые в соответствии с законом;
6)зажимать критику, жалобы, обвинения, изобличения (последние три установлены поправками от 29.12.2018) или наносить удары для отмщения;
7)прибегать к различным ухищрениям, давать ошибочные указания, обманывать руководство, общественность и массы;
8)заниматься коррупцией и взяточничеством, использовать служебное положение в корыстных целях или ради выгоды других людей;
9)нарушать финансово-экономическую дисциплину, транжирить государственные средства;
10)злоупотреблять служебными правами, попирать законные права и интересы граждан, юридических лиц или других организаций;
11)разглашать государственные секреты или служебные тайны;
12)в дипломатических отношениях наносить ущерб достоинству и интересам государства;
13)принимать участие или поддерживать эротические, наркотические пристрастия, азартные игры, деятельность, связанную с суевериями;
14)нарушать нормы профессиональной этики, общественной морали и семейной нравственности (последнее установлено поправками от 29.12.2018);
15)в нарушение соответствующих положений участвовать в запрещенных интернет-контентах или интернет-деятельности (установлено поправками от 29.12.2018);
16)в нарушение соответствующих положений заниматься или участвовать в деятельности, приносящей прибыль, занимать должности по совместительству на предприятиях или других организациях, приносящих прибыль;
17)совершать прогулы или во время официальных зарубежных поездок, или во время отпуска по истечении их срока не возвращаться, не имея на то надлежащих оснований;
18)допускать нарушение дисциплины и закона другими действиями.
Всистеме государственной службы КНР установлены ограничения на работе
водном учреждении родственников. Статья 74 гласит:
«Если между государственными служащими имеются отношения мужа и жены, отношения кровного родства по прямой линии, отношения кровного родства по боковой линии в пределах трех поколений и отношения близкого родства по линии родственников мужа и жены, то им с одной и другой стороны нельзя
водном и том же учреждении занимать руководящие должности, находящиеся
впрямом подчинении один другому, или занимать должности, связанные отношениями прямого руководства высшей инстанции нижестоящим органом, а также нельзя занимать в одном учреждении одной стороной руководящую должность и при этом заниматься организационной, кадровой, по проверке дисциплины, контрольной, ревизионной и финансовой деятельностью».
Увольнение государственного служащего с должности или его отставка возможны в соответствии с положениями, установленными в законе. Государственные служащие не могут уволиться с должности при одном из нижеследующих обстоятельств (ст. 86):
1)если полный минимальный срок службы, установленный государством, еще не закончен;
2)если государственный служащий занимает специальный пост, связанный с государственными тайнами, или установленный государством срок снятия секретности за службу на вышеуказанном посту еще не истек;
3)если важное служебное задание еще не выполнено и требуется, чтобы данный государственный служащий продолжил его выполнение;
4)если в учреждении проводится ревизия, проверяется состояние дисциплины, осуществляется надзорная проверка или государственный служащий нахо-
Система государственной службы КНР |
643 |
дится под подозрением в совершении преступления и судебная процедура в отношении его еще не завершена;
5) если имеются другие обстоятельства, установленные законом, администра- тивно-правовыми актами, запрещающие уволиться с должности.
Государственные служащие при одном из нижеследующих обстоятельств выходят в отставку (ст. 88):
1)при принятии заключения в отношении государственных служащих в ходе годичных проверок в течение двух лет подряд, что данный служащий не соответствует должности;
2)при невозможности исполнять свои обязанности на занимаемой в настоящее время должности и при отказе к тому же от другой предлагаемой работы;
3)при отказе от обоснованного назначения на пост, предлагаемый в ходе необходимого упорядочения работы в учреждении в период его перестройки, упразднения, слияния или сокращения штатного состава;
4)при неисполнении обязанностей государственного служащего, несоблюдении законов и дисциплины государственных служащих, в случае ненадлежащего поведения, которое не поддается воздействию воспитательной работы, при ненадлежащем продолжении работы в учреждении и при том, что его нельзя подвергнуть наказанию в виде увольнения с должности;
5)при прогуле или после служебной командировки, при истечении срока отпуска, невыходе на работу при отсутствии надлежащей причины непрерывным сроком более 15 дней или в течение всего года более 30 дней.
В то же самое время ст. 89 закона содержит следующие обстоятельства, при наличии которых государственные служащие не могут уйти в отставку:
1)при получении на службе увечья и признании государственного служащего утратившим или частично утратившим трудоспособность;
2)при заболевании или получении травмы государственным служащим, во время прохождения лечения в установленный срок;
3)государственные служащие женского пола в период беременности, в декретном отпуске, в период кормления грудных детей;
4)при других обстоятельствах, не допускающих увольнения со службы, установленных законом, административно-правовыми актами.
Особый интерес вызывает глава 17 закона, устанавливающая различные виды юридической ответственности за нарушения предусмотренных законом предписаний. Так, за разглашение экзаменационных тем при отборе государственного служащего на должность, нарушение дисциплины в местах проведения экзаменов устанавливаются различные виды ответственности, вплоть до уголовной (п. 5 ст. 106).
Важными представляются и положения ст. 107 закона, устанавливающие: «Государственные служащие, уволившиеся с должности или вышедшие на пенсию, государственные служащие, бывшие в прошлом членами руководства45, за-
45 Согласно ст. 111 «Закона КНР о государственных служащих», под «членами руководства» ( ) понимаются руководители органов, в которые не включаются лица, занимающие руководящие должности в структурах, созданных внутри этих органов.
нимавшие должность руководителя уездной ступени, отдела и выше, в течение трех лет после увольнения с должности, другие государственные служащие в течение двух лет после увольнения с должности не могут быть назначены на должность в предприятия или другие организации, приносящие коммерческую прибыль, имеющие непосредственные связи с первоначальной работой, не могут заниматься деятельностью, непосредственно связанной с первоначальной работой и приносящей коммерческую прибыль.
Государственный служащий, уволившийся с должности или вышедший на пенсию, в случае совершения после этого действий в нарушение установлений предыдущего параграфа получает от компетентного ведомства по государственным служащим равной ступени указание исправить в ограниченный срок свои действия. Если по истечении этого срока государственный служащий не исправит свои действия, то органы по рыночному контролю уездной ступени и выше конфискуют незаконные доходы, полученные данным служащим в период коммерческой деятельности, и обязуют принявшую это лицо на работу организацию уволить вышеуказанного служащего; в зависимости от серьезности обстоятельств на организацию, принявшую данного служащего на работу, налагается штраф, в 2–6 раз превышающий незаконный доход, полученный подвергшимся наказанию лицом».
В контексте вышесказанного отметим принятые Государственным советом 22 апреля 2007 г. «Правила наложения дисциплинарного взыскания на государственных служащих административных органов» ( ), которыми, в частности, установлены сроки действия дисциплинарного взыскания (те же сроки устанавливаются и ч. 2 ст. 64 «Закона КНР о государственных служащих» в действующей редакции):
«предупреждение» — 6 месяцев; «выговор» — 12 месяцев; «строгий выговор» — 18 месяцев; «понижение в должности»;
«отстранение от занимаемой должности» — 24 месяца.
В соответствии с принятыми 9 апреля 2006 г. ЦК КПК и Государственным советом «Извещением об обнародовании Плана исполнения Закона КНР о государственных служащих» ( “ ”) (в частности: Приложение 3, глава 2) и упомянутым выше «Извещением о реформировании системы заработной платы государственных служащих», с 2006 г. и по настоящее время46 все государственные служащие подразделяются на 27 классных чинов (рангов) в зависимости от занимаемой ими должности (а не на 15, как ранее).
46 Ко времени написания настоящего раздела (начало 2019 г.) в КНР не были приняты «Правила исполнения Закона КНР о государственных служащих» в новой редакции. Обязательное появление «Правил» в измененной редакции обусловлено принятыми в конце 2018 г. поправками в «Закон КНР о государственных служащих» (в новой редакции закон вступил в силу лишь 1 июня 2019 г., до этого времени должны появиться и новые «Правила»).
Система государственной службы КНР |
645 |
«Руководящие» должности государственных служащих и соответствующие им ранги выглядят следующим образом:
№ |
Должность (пример) |
Класс (Ранг) |
|
|
|
1 |
Высшие должностные лица государства |
1-й |
|
( ) |
|
|
(напр.: Председатель КНР; Председатель ПК ВСНП; |
|
|
Премьер Государственного совета) |
|
|
|
|
2 |
Заместители высших должностных лиц государства |
2–4-й |
|
( ) |
|
|
(напр.: заместители Премьера Государственного совета; |
|
|
члены Государственного совета; заместители Председателя ПК ВСНП; |
|
|
Председатель Верховного народного суда; Председатель Верховной |
|
|
народной прокуратуры) |
|
|
|
|
3 |
Главные должностные лица |
4–8-й |
|
провинциальной/министерской ступени |
|
|
( ) |
|
|
(напр.: главы провинций; министры) |
|
|
|
|
4 |
Заместители главных должностных лиц |
6–10-й |
|
провинциальной/министерской ступени |
|
|
( ) |
|
|
(напр.: заместители глав провинций; заместители министров) |
|
|
|
|
5 |
Главные должностные лица на уровне |
8–13-й |
|
департаментов/управлений |
|
|
( ) |
|
|
|
|
6 |
Заместители главных должностных лиц на уровне |
10–15-й |
|
департаментов/управлений |
|
|
( ) |
|
|
|
|
7 |
Главные должностные лица на уровне уезда/отдела |
12–18-й |
|
( ) |
|
|
|
|
8 |
Заместители главных должностных лиц на уровне |
14–20-й |
|
уезда/отдела |
|
|
( ) |
|
|
|
|
9 |
Главные должностные лица на уровне волости/сектора |
16–22-й |
|
( ) |
|
|
|
|
10 |
Заместители главных должностных лиц на уровне |
17–24 |
|
волости/сектора |
|
|
( ) |
|
|
|
|
11 |
Сотрудники секторов ( ) |
18–26-й |
|
|
|
12 |
Делопроизводители ( ) |
19–27-й |
|
|
|
«Неруководящие» (по ранее действующей редакции «Закона КНР о государственных служащих») должности государственных служащих и соответствующий им классный чин (ранг):
|
№ |
Должность |
Класс |
|
(Ранг) |
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
Инспектор ( ) |
8–13-й |
|
|
|
|
|
2 |
Помощник инспектора ( ) |
10–15-й |
|
|
|
|
|
3 |
Референт ( ) |
12–18-й |
|
|
|
|
|
4 |
Помощник референта ( ) |
14–20-й |
|
|
|
|
|
5 |
Старшие сотрудники секторов ( ) |
16–22-й |
|
|
|
|
|
6 |
Заместители старших сотрудников секторов ( ) |
17–24-й |
|
|
|
|
|
7 |
Сотрудники секторов ( ) |
18–26-й |
|
|
|
|
|
8 |
Делопроизводители ( ) |
19–27-й |
|
|
|
|
Шестой этап административной реформы пришелся на 2008 г. Она, как и прежде, была инициирована КПК (XVII съезд, 15–21 октября 2007 г.) и получила свое нормативное закрепление в принятом ВСНП 15 марта 2008 г. «Проекте реформы органов Государственного совета» ( ). Основной задачей реформирования было изменение функций Госсовета, урегулирование проблемы дублирования полномочий между его органами, создание системы «больших министерств». Проектом также поставлена задача формирования сравнительно совершенной системы административного управления с китайской спецификой к 2020 г.47. В результате преобразований в составе правительства сохранилось 27 министерств, было создано 5 новых48. В общей сложности административная реформа в той или иной степени затронула 15 органов Госсовета.
Реформы 2008 г. носили промежуточный характер. Основная их цель состояла в реорганизации Государственного совета и создании эффективного административного аппарата к 2020 г. Масштабы реформирования 2008 г. были сравнительно невелики, вместе с тем эта административная реформа создала основу для реформирования политической системы в будущем49.
В период проведения административной реформы 2008 г. китайские власти особое внимание уделяли вопросам совершенствования экзаменационной системы при приеме на работу в качестве государственного служащего. Так, в октябре 2008 г. «армия» кандидатов по всей стране приняла участие в экзамене на замещение вакансий на должности в административном аппарате, государственная
47URL: http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1207014.htm (на кит. яз.).
48Китайская Народная Республика: политика, экономика, культура. К 60-летию КНР. М.: ИД «ФОРУМ», 2009. С. 53.
49Бородич В.Ф. О чем говорят ключевые положения реорганизации Госсовета КНР? В сборнике: 30 лет реформ в КНР: опыт, проблемы, уроки. Тезисы докладов XVII Международной научной конференции «Китай, китайская цивилизация и мир. История, современность, перспективы» (Москва, 22–24 октября 2008 г.). М.: ИДВ РАН, 2008. С. 21.
Система государственной службы КНР |
647 |
служба стала самой популярной и востребованной среди всех других видов трудовой деятельности.
В рамках этого этапа административной реформы система государственной службы не претерпевала каких-либо серьезных изменений. Главным было адаптировать ее под происходящие изменения в административной сфере, повышать уровень профессионализма и неподкупности служащих государственного аппарата.
31 марта 2008 г. в Пекине начало работу Государственное управление по делам государственных служащих ( )50, которое было создано согласно решению 1-й сессии ВСНП 11-го созыва (март 2008 г.) в рамках проводимой реформы органов Госсовета и аккумулировало всю информацию, касающуюся работников административного аппарата. В марте 2018 г. данный орган подвергся реформированию и был включен в Организационный отдел ЦК КПК () на правах самостоятельного подразделения. Согласно решениям ЦК КПК по вопросу углубления реформы органов Госсовета (реформа 2018 г.), именно Организационный отдел ЦК КПК теперь отвечал за координирование работы в системе государственной службы.
Седьмой этап административной реформы проходил в 2013 г. и осуществлялся под непосредственным руководством нового лидера Китая Си Цзиньпина. В ходе состоявшегося в ноябре 2012 г. очередного XVIII съезда КПК было принято решение об углублении реформы административного аппарата, сформулированное еще на XVII съезде. На мартовском заседании ВСНП 2013 г. китайским законодателем был принят развернутый «Проект реформы структуры Государственного совета и изменения полномочий» ( )51, который на нормативном уровне установил рамки грядущих административных изменений. Реформа была направлена на устранение дублирования административных функций разными органами, унификацию административной деятельности, борьбу с коррупцией на местах.
Устранение неповоротливости административного аппарата, по замыслу инициаторов реформы, должно было способствовать повышению экономической эффективности предоставляемых услуг административными органами, сокращению расходов на содержание бюрократического аппарата. Количество министерств составило 25 (не включая Канцелярию Государственного совета КНР), функции упраздненных органов передавались другим министерствам. При этом создавались государственные корпорации, которые должны более активно зарабатывать на рынке услуг. Более широкие полномочия по утверждению инвестиционных проектов переданы административным органам на местах, упростились административно-разрешительные процедуры.
Решения последующего пленума ЦК КПК ноября 2013 г. в отношении административной реформы и системы государственной службы можно свести к следующим основным положениям:
1) Оптимизация структуры правительственных органов ( ). Проводилось снижение количества административных органов, слияние и укруп-
50URL: http://www.scs.gov.cn/ (на кит. яз.).
51Цзинцзи жибао. 15.03.2013.
нение аппарата, при частичном сокращении. Особое внимание было обращено на искоренение дублирования полномочий со стороны различных административных структур;
2)Упорядочивание отношений в сфере министерских полномочий (). Проводилось более четкое распределение прав и обязанностей между различными административными органами. Устанавливались конкретные зоны ответственности и функционал работников административного аппарата для повышения его эффективности;
3)Оптимизация структуры аппарата по принципу административного деления ( ). Наводился порядок в системе взаимоотношений в сфере административного управления между центральными, региональными и местными органами власти. Особое внимание уделялось вопросам непосредственного управления провинциями, уездами и городами, учету размера территории административного субъекта при распределении полномочий;
4)Строгое эффективное управление ( ). Заключалось в повышении эффективности работы административного аппарата и его служащих путем принятия стандартов оценки работы административного органа, выявление недостатков при исполнении обязанностей государственными служащими и др.;
5)В рамках административной реформы 2013 г. ЦК КПК принял «Уведомление о совершенствовании работы по оценке деятельности коллективов партийных руководителей и руководящих кадров» ()52, которым прописывается персональная ответственность партийных и административных руководителей за исполнение планов со- циально-экономического развития районов, работу в сфере защиты окружающей среды, экономии в потреблении энергоресурсов, безопасности на производстве, культурном развитии и др.;
6)Строгий контроль за штатом административного аппарата (). Происходило постепенное сокращение штата государственных служащих, в особенности руководящего уровня. При этом усиливался контроль за расходами в области содержания административных работников, искоренение необоснованных трат на его деятельность.
Усилился контроль за расходами государственных служащих. Так, согласно принятому 08.12.2013 «Положению о государственных приемах в партийных
иадминистративных органах КНР» ( )53, чиновники обязаны были ограничивать свои «аппетиты» при посещении ресторанов, отелей, других общественных заведений. 21 ноября 2013 г. Центральная комиссия КПК по проверке дисциплины издала циркуляр (), согласно которому чиновникам запрещается, используя государственные и общественные деньги, закупать сигареты, алкоголь, петарды, продукты и др. как подарки к новогодним праздникам54.
В соответствии с принятыми ЦК КПК 18.11.2013 «Правилами строгой экономии и борьбы с расточительством в партийных и государственных органах»
52Жэньминь жибао. 10.12.2013.
53URL: http://www.gov.cn/jrzg/2013-12/08/content_2544591.htm (на кит. яз.).
54Цзинцзи жибао. 22.11.2013.
Система государственной службы КНР |
649 |
( )55 КПК, собрания народных представителей, административные учреждения, судебные, правоохранительные органы, профсоюзы, молодежные организации и другие объединения обязаны соблюдать крайнюю экономию при пользовании служебными автомобилями, жилыми и нежилыми помещениями, при организации приемов, совещаний, командировок по стране и за рубеж.
По замыслу инициаторов реформы 2013 г., ликвидация некоторых министерств, создание новых структур повлечет за собой разрыв уже оформленных коррупционных связей прежних руководителей и ответственных лиц с зависимыми от их решений хозяйствующими субъектами. Одной из целей реформы 2013 г. стала борьба с использованием чиновниками аффилированных компаний для собственного обогащения.
Считается, что череда коррупционных преступлений, совершенных в Министерстве железных дорог Китая, послужила основанием к его ликвидации в рамках осуществляемой административной реформы в 2013 г. Бывший глава Министерства железных дорог КНР Лю Чжицзюнь был приговорен к смертной казни с отсрочкой исполнения приговора на два года56.
На основании опубликованной в марте 2014 г. «Голубой книги об административной реформе в Китае» (2013 г.) ( ) (№ 3) существенным успехом в реформировании административной системы КНР признается сокращение не только самих административных органов, но и штата государственных служащих, а также перечня разрешительных процедур для получения права на осуществление предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, снижение административных барьеров.
Восьмой этап административной реформы начался в 2018 г. Пятого марта 2018 г. в г. Пекине начала свою работу 1-я сессия ВСНП 13-го созыва. 17 марта на сессии парламента был одобрен очередной «Проект реформы органов Государственного совета» ( )57, что послужило официальным толчком к проведению реформирования административного аппарата. 22 марта было обнародовано «Уведомление Государственного совета об организационной структуре» ( )58.
Реформа 2018 г. явилась продолжением начатых в 2013 г. преобразований. На данном этапе акцент сделан в первую очередь на разграничении функций между органами Госсовета, ставшем необходимым в результате инициированных Си Цзиньпином преобразований в системе высших органов государственной власти, в результате чего произошли серьезные изменения.
Так, решением ВСНП в сфере противодействия коррупции в системе органов государственной власти появился новый самостоятельный орган — Государственный контрольный (надзорный) комитет ( )59. Председатель Си
55URL: http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/26/content_2534611.htm (на кит. яз.).
56URL: http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%88%98%E5%BF%97%E5%86%9B (на кит. яз.).
57URL: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/18/content_2050371.htm (на кит. яз.).
58URL: http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277121.htm (на кит. яз.).
59Подробнее см. главу 25 настоящей монографии, посвященную исследованию контрольных комитетов.
Цзиньпин реформировал антикоррупционную систему, создав отдельную контрольную ветвь власти (правовой статус нового органа закреплен конституционными поправками 2018 г.).
Результатом административных преобразований 2018 г. стало сокращение органов Государственного совета на 15 единиц (упразднено 8 органов министерского уровня и 7 органов, подведомственных министерствам). В составе Госсовета стало 26 министерств и ведомств (не включая Канцелярию Госсовета)60.
Врегулировании государственной службы отметим принятое в опытном порядке совместно Канцелярией ЦК КПК и Канцелярией Государственного совета «Положение об управлении государственными служащими, назначенными по приглашению» ( ) (19.09.2017), в соответствии с которым более четкое регулирование получает система назначения по приглашению на должности, установленная главой 16 «Закона КНР о государственных служащих». Согласно установленным правилам, правительственные органы, в случае необходимости, могут приглашать на работу особо выдающихся специалистов специальной квалификации для решения стоящих перед административным и партийным аппаратом задач. Обязательным условием приглашения является его публичный характер и необходимость прохождения письменного и устного экзамена на должность. Контракт при назначении по приглашению заключается сроком от одного до пяти лет, при этом на должности, связанные с государственной тайной, назначение по приглашению не осуществляется. По истечении срока контракта лицо автоматически теряет статус государственного служащего.
Таким образом, в КНР сформирована новая система государственной службы. Главным ее отличием от существовавшей ранее является переход от всеобщего централизованного распределения кадров к зачислению граждан в штаты административных органов путем экзаменационного отбора, что, однако, не распространяется на «руководящий состав» (ганьбу).
Вих отношении действуют «три системы» получения государственных должностей:
1. «Система избрания кандидатов на должность» ( ), предполагающая голосование в установленном законом порядке депутатским корпусом СНП различных ступеней по кандидатам на высшие и высокие руководящие должности в административном аппарате. В первую очередь это касается избрания (выборов) премьера Государственного совета, его заместителей, членов Госсовета, министров, председателей комитетов, главного аудитора, главного секретаря, глав провинций, мэров городов. Государственные служащие, отобранные по системе выборов для назначения на должность, после вступления в силу результатов выборов незамедлительно назначаются на избранную должность.
Так, например, в период проведения 1-й сессии ВСНП 13-го созыва (март 2018 г.) прямым тайным голосованием парламентарии избрали ряд должностных лиц на высшие руководящие посты в государстве. Были избраны премьер Государственного совета, заместители премьера, члены Госсовета и министры, заместитель председателя ПК ВСНП, секретарь ПК ВСНП, председатели комитетов
60Янь Илун. Современная система управления. Ежемесячный журнал Китай. 2018. № 4.
С.28–29.
