Глава 3. Управление финансовыми резервами федерального бюджета рф
3.1 Основные направления размещения резервов федерального бюджета РФ
История нефтегазовых фондов в России насчитывает уже восемь лет. Созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд был позднее преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ). За этот период объем активов нефтегазовых фондов существенно менялся. До начала кризиса и падения цен на нефть наблюдался быстрый рост накоплений в фондах — на конец 2008 г. Суммарный объем средств в Резервном фонде и ФНБ достиг 16% ВВП. В период кризиса средства фондов использовались для финансирования бюджетного дефицита, по итогам 2010 г. объем российских нефтегазовых фондов составлял лишь 7,8% ВВП, по итогам 2011 г. — 8,4% ВВП благодаря высокому уровню нефтегазовых доходов, часть которых была направлена на восстановление Резервного фонда.
Политика размещения средств российских нефтегазовых фондов всегда отличалась крайней консервативностью: главным было сохранить накопленные ресурсы. Резервный фонд и основная часть ФНБ инвестируются только в государственные облигации ведущих стран, небольшая часть средств ФНБ размещена на депозитах в ВЭБе — такое решение было принято во время кризиса с целью обеспечить квазифискальную поддержку финансовой системы.25
В отличие от других стран, в России инвестиционная стратегия фондов подвергалась резкой критике до кризиса, в том числе из-за негативной курсовой разницы в период укрепления рубля. Однако во время кризиса консервативная стратегия позволила, во-первых, безболезненно использовать средства Резервного фонда для поддержки бюджета, во-вторых, не только избежать существенных потерь стоимости активов, но и увеличить рублевый объем средств фондов благодаря положительной курсовой разнице в период кризисной девальвации рубля.
В Основных направлениях государственной долговой политики РФ на 2013-2015 гг. Минфин РФ заявил о намерении продолжать проводить в области управления государственным долгом и финансовыми активами политику «занимай и сберегай». Она предусматривает одновременно и наращивание объема государственных заимствований (в первую очередь на внутреннем рынке), и рост накоплений в суверенных фондах. Законом о федеральном бюджете на 2013-2015 гг. предельный размер госдолга увеличен с 9,8% ВВП в 2011 г. до 13,4% в 2015 г. (в номинальном выражении более, чем в 2 раза). Одновременно накопленные в суверенных фондах резервы должны вырасти с 6,5% ВВП в 2011 г. до 9,1% в 2015 г. (в номинальном выражении в 2 раза).
Планируемый Минфином на 2013-2015 гг. объем заимствований существенно превышает потребность в средствах для покрытия дефицита бюджета. Чистое привлечение средств на денежных рынках в 2013-2015 гг. может составить до 1,6 трлн. руб., что в 2,3 раза превышает прогнозируемый суммарный дефицит федерального бюджета. За счет этих средств Минфин планирует высвободить часть нефтегазовых доходов и направить их на пополнение Резервного фонда – за этот период, с учетом средств поступивших по итогам исполнения бюджета 2012 г., его объем должен вырасти более чем на 2,7 трлн. руб. (см. рисунок).
В настоящее время доходы бюджета от размещения средств суверенных фондов не покрывают его расходы на обслуживание аналогичного объема заимствований. Однако выпуск ценных бумаг, не обусловленный необходимостью покрытия дефицита бюджета, не только не обеспечит сбережения средств, но и приведет к дополнительной нагрузке на бюджет. Так, средневзвешенная ставка по номинированным в долларах еврооблигациям (их доля в государственном внешнем долге превышает 80%) на начало 2013 г. составляла 6,19% годовых, максимальная ставка – 12,75%. Для сравнения, средняя доходность по активам суверенных фондов в долларах в 2012 г. составила порядка 0,68%
Минфин планирует осуществлять основной объем заимствований на внутреннем рынке, а размещать средства суверенных фондов – традиционно на внешних, что является фактическим продолжением политики «стерилизации» денежной массы. Результатом этого станет сохранение напряженности в банковской системе и удорожание кредитных ресурсов для частного сектора.26
Требования к активам при размещении средств Резервного фонда
В общем виде требования к активам установлены ст. 69.11 БК РФ, также указанные требования детализируются на подзаконном уроне .27 Данная статья предъявляет к инвестированию средств двух фондов различные требования.
Выбор активов для размещения средств Резервного фонда значительно более ограничен, чем активов, используемых для размещения средств фонда Национального благосостояния. Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:
• долговые обязательства иностранных государств;
• долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков28;
• долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами29;
• депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях;
• депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации.
Доля долговых обязательств иностранных государств должна составлять от 50 до 100 %. При этом средства могут инвестироваться исключительно в долговые обязательства: Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции.
Требования к активам при размещении средств Фонда национального благосостояния
Согласно ст. 96.11 БК РФ, средства Фонда национального благосостояния также могут размещаться во всех перечисленных выше активах, за исключением депозитов в иностранных банках. Однако, помимо этого, средства фонда могут быть инвестированы в:
• депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;
• долговые обязательства и акции юридических лиц;
• паи (доли участия) инвестиционных фондов.
Также средства Фонда национального благосостояния могут передаваться в доверительное управление специализированным финансовым организациям30.