Лекции и задания УрГЮА / История(ИГПЗС и ИОГП) / Фойницкий, Курс уголовного права / 503-540 Глава IV Прокуратура

Имперское процессуальное законодательство оставило все это разногласие в полной неприкосновенности. Оно требует

513

лишь, чтобы при всяком суде (не исключая участкового) со­стояли представители обвинительной власти, не запрещая вру­чения одному лицу прокурорских функций при нескольких су­дах. Общее название таких должностных лиц — Staatsanwalte, государственные поверенные; при имперском суде состоит им­перский обер-прокурор и в качестве его помощников — импер­ские прокуроры; при высшем земском суде, земском суде и присяжном суде — один или несколько прокуроров; при участ­ковом суде — участковый прокурор. Затем определение поряд­ка назначения, условий службы и несудебных обязанностей прокуратуры¹ предоставлено сепаратным законодательствам; имперское законодательство ограничивается следующими по­ложениями. Оно требует, чтобы чины прокуратуры назнача­лись из лиц, имеющих право на занятие судейских должностей; требование это не относится только к участковым прокурорам. Члены прокуратуры имперского суда назначаются императором по представлению. союзного совета, подчинены имперскому правительству в лице канцлера и не пользуются несменяемо­стью, но при увольнении их они сохраняют законное содержа­ние. Единство прокуратуры для всей империи ввиду самостоя­тельности образующих ее государств не могло быть выдержано. Чины прокуратуры обязаны подчиняться служебным указани­ям их начальников как общего характера, так и в применении к отдельному случаю; поэтому они не могут отказаться от пору­чаемого им возбуждения уголовного преследования даже при убеждении в невиновности того лица, против которого оно должно быть возбуждено. В отправлении своих служебных обязанностей органы обвинительной власти независимы от су­дов. Прокурорам земского суда, а через них и прокурорам высших судов подчинены чины полиции в видах доставления прокуратуре способов для розыска и подготовки уголовного иска.

§ /55. Историческое развитие прокуратуры в России. В России мысль об учреждении прокуратуры появилась впер­вые при Петре Великом под влиянием иноземного права. Фис­калы вместе с обязанностями надзора за управлением должны были обличать всякие преступления против указов, взятки, расхищение казны и проч., что ко вреду государственного ин­тереса может быть, если по ним не было челобитчика и дела эти оставались в безгласности; впоследствии на них возложено наблюдение за деятельностью судебных мест и ограждение их

¹ Так, в Пруссии на прокуратуре кроме уголовного обвинения лежат обязанности по наблюдению за охранением интересов лиц, впадающих в душевное расстройство; участию в гражданских делах, соединенных с .интересами общими или правительственных установлений; участию в дисциплинарном производстве; участию в управлении местами заключе­ния, находящимися в ведомстве министерства юстиции.

514

от влияния административной власти. В учреждении их сказа­лась мысль создать такую должность, которая была бы всеви­дящим оком царевым, посредством которой правительство мог­ло бы надзирать за деятельностью всех подчиненных ему мест и лиц. Дальнейшее развитие она получила в учреждении гу­бернских прокуроров и стряпчих в провинции, обер-прокуро­ров в центре, при Сенате, с подчинением всех их сенатскому генерал-прокурору, ставшему затем министром юстиции.

Прокуроры и стряпчие, по Своду, призывались „для бли­жайшего надзора за производством дел" в Сенате, в местах гу­бернских и уездных¹. Но только в Сенате, состоя при отдель­ных департаментах, они специализировались по роду дел; в гу­берниях же и уездах круг их деятельности представлялся в высшей степени разнообразным², и возложенное на них

¹ Ст.346, 347 Учреждения Правительствующего сената; ст.2465, 4072 ч.1 т.II Свода законов (Общие губернские учреждения 1857 г.). Кроме того, обер-прокурорам Сената поручено управление канцелярией.

² Ст.2474 Общих губернских учреждений делит надзирающую дея­тельность губернского прокурора на три категории: охранение общего благоустройства в губернии, надзор по казенному управлению и надзор по суду и расправе. В первом отношении губернский прокурор содейст­вует своими заключениями точному уразумению силы законов; наблюдает за точным исполнением узаконений, охраняет порядок, ими установ­ленный, и содействует пресечению противных им деяний и злоупотребле­ний, особенно же в случаях нарушения верности присяге, нарушения общественной тишины, ущерба казенного и общественного, лихоимства, производства запрещенной торговли, нарушения правил благочиния, не­послушания,- ропота, лености и медленности в исполнении повелений и в отправлении дел; надзирает за неприсвоением одним губернским местом власти и дел, другому принадлежащих, и разрешает возникающие по се­му предмету сомнения; посещает тюрьмы, рабочие и смирительные дома, печется о доставлении им надлежащего продовольствия, просматривает и отправляет бумаги, писанные содержащимися под стражей, и заботится о скорейшем решении их дел; участвует в освидетельствовании одежды и обуви пересыльных арестантов; присутствует в дворянском собрании для изъяснения законов по вопросу губернатора; участвует в делах по гу­бернскому рекрутскому присутствию, а также в освидетельствовании бе­зумных и сумасшедших. Во втором отношении он охраняет повсеместно выгоды и пользу казны; содействует пресечению недозволенных казен­ных расходов; наблюдает, дабы с народа не были взимаемы сборы, за­коном не установленные; присутствует при производстве всяких от казны торгов и подрядов; надзирает за употреблением при производстве дел установленной гербовой бумаги и за внутренней отчетностью в оной; уча­ствует в освидетельствовании казенного имущества; отвращает подлоги

в приписке купцов к семейным капиталам. Наконец, в третьем отноше­нии он надзирает за сохранением в судебных решениях точной силы за­конов; охраняет установленные формы и обряды судопроизводства и внутренний порядок судебных мест; наблюдает, чтобы суды не присваи­вали себе не принадлежащей им власти и не входили в дела, им не подсудные; отвращает всякую медленность и проволочку в производстве дел и понуждает к безостановочному решению их; возбуждает дела без­гласные; отвращает явные по суду утеснения, самоуправство и злоупот­ребления; побуждает членов и чиновников судебных мест к точному ис-

515

„ходатайство" по делам, в судебном порядке рассматривавшим­ся, составляло лишь незначительную часть обширного их тру­да, который должен был направляться на наблюдение за пра­вильным применением законов всеми присутственными места­ми, как судебными, так и административными, на охранение интересов казны, на заботы об уголовных делах безгласных и об интересах лиц беспомощных, каковы содержащиеся под стражей, глухонемые и рюсовершеннолетние. Будучи органом надзора за всем губернским управлением, наша губернская прокуратура стояла независимо от местных властей и подчиня­лась непосредственно министру юстиции; в помощь губернско­му прокурору состояли губернские стряпчие, а в уезде его за­меняли подчиненные ему уездные стряпчие. Деятельность про­куратуры и стряпчих по форме сводилась к присутствию в заседаниях различных учреждений, к представлению заключе­ний по делам и к просмотру журналов и постановлений, кото­рые они пропускали¹ или не пропускали, смотря по тому, на­ходили ли их законными или нет. О всех замеченных злоупо­треблениях и беспорядках губернский прокурор обязан был немедленно доносить губернскому начальству, а в некоторых случаях — и министру юстиции, которому он представлял срочные ведомости и особые по делам доношения, называвшие­ся протестами (ст.2478—2484 Общих губернских учреждений). Он/ имел право требовать к своему рассмотрению подлинные дела присутственных мест в случаях необходимости справок и входить во всякое время в губернские места, получая стул в присутствии; цо при решении дела он должен был выходить из присутствия.

В истории насаждения законности на русской почве инсти­тут губернских прокуроров и стряпчих имеет высокое значение. Он сослужил огромную службу для перехода от системы управления по личному усмотрению к системе управления под­законного. Центральное правительство нашло в нем солидную опору для осуществления своих предначертаний на местах, и идея надзора, которой он служил, никогда не умрет.

полнению их обязанностей; ходатайствует в судебных местах по делам казны, обществ и установлений, по делам людей, отыскивающих свобо­ду, и по делам содержащихся под стражей; присутствует при продаже недвижимых и.цуществ с публичного торга. Па нем лежали также обя­занности присутствовать в комитете земских повинностей, в, комиссии на­родного продовольствия, в статистическом комитете и, в звании дирек­тора, в попечительном о тюрьмах комитете (ст.2475 Общих губернских учреждений). Обязанности уездного стряпчего по уезду соответствовали обязанностям губернского прокурора по губернии Сет.4075—4080 Общих губернских учреждений).

¹ Тогда ими делалась отметка "читал" (ст.2490 Общих губернских учреждений).

516

Но с реформой процессуального строя его нельзя было оставить в прежнем виде. Принятие состязательного порядка требовало учреждения органа обвинения, который не был бы до такой степени обременен другими текущими .обязанностями, человеческие силы превышавшими, как наши прежние губерн­ские прокуроры и стряпчие. Создание самостоятельной судеб­ной власти вызвало необходимость освободить судебные дейст­вия и должностных лиц судейского звания от той зависимости перед прокуратурой, в которой они пребывали по прежнему законодательству. Нужно было разобраться в массе прав и обя­занностей их по' прежнему типу, сохранив лишь те pis них, ко­торые соответствовали новому назначению прокуратуры, и со­образно им построить эту должность.

Государственный совет уже в 1862 г. начертал ее основа­ния, принятые уставами императора Александра II. Им было высказано, что „прокуроры суть органы правительства для охранения силы законов, и на этом основании сущность их обя­занностей заключается: 1) в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании распо­ряжений к его восстановлению; 2) в предложении суду предва­рительных заключений по судебным делам, подчиненным осо­бому их наблюдению уставами гражданского и уголовного су­допроизводства; 3) в наблюдении за единообразным и точным применением закона; 4) в представлении о пояснении и допол­нении законов, если о том возникнут недоразумения или вопро­сы по судебному ведомству. Соединение в лице прокурора столь важных обязанностей, для исполнения коих нужны не только основательное знание законов, но и особенная деятель­ность и добросовестность, указывает на необходимость: 1) на­значать на эти места людей, юридически образованных или до­казавших свои познания по судебной части и вполне благона­дежных; 2) иметь при каждом суде особого прокурора; 3) дать прокурорам надлежащую степень власти по надзору за произ­водством уголовных следствий и в особенности подчинить им непосредственно все полицейские чины по предмету произво­димых последними дознаний о преступлениях и проступках. Многочисленность и разнообразие занятий прокуроров, особ­ливо по надзору зд уголовными следствиями, а иногда и по личному участию в производстве оных, требует назначения им товарищей по мере встречающейся в том необходимости. Для доставления прокурорскому надзору надлежащего единства оказывается нужным постановить, чтобы в сем надзоре низшие чины действовали под руководством высших и чтобы верхов­ный (?) надзор над всеми прокурорами сосредоточивался в ли­це министра юстиции как генерал-прокурора"¹.

Журн. соед. деп. Госуд. совета. 1862. № 65. С.327, 328.

517

Отсюда видно уже, что мы примкнули к французскому ти­пу прокуратуры. Она не только обвинительная сторона в уго­ловном процессе, как по англо-шотландскому праву, но вместе с тем контрольный орган правительственной власти, обязанный наблюдать за правильным применением закона судебными установлениями. Судебные уставы, однако, воздержались от крайностей французского законодательства. Не имея основания опасаться антагонизма судов правительству, они сообщили су­дам более самостоятельное положение, так что в этом отноше­нии законодательство наше стоит выше не только французско­го, но и исправивших его австрийского и германского.

§ 156. Построение прокуратуры по действующему праву. Представительство правительственных интересов перед судом может быть организовано или на начале поручения отдельных дел, или на начале общего поручения учреждением для того особой должности. Первая из этих форм не вполне обеспечива­ет государственные интересы уголовного преследования и, как показал опыт, обходится весьма дорого. Вторая есть господ­ствующая в современном строе, к ней примыкает и русское право.

Но затем является вопрос, в каком ведомстве должна быть организована прокурорская должность? Ее можно отнести или к администрации, или к суду, или же создать для нее особое ведомство.

Более всего точек соприкосновения прокуратура имеет с правительственной или административной властью. Она пред­ставляет ее законные интересы перед судом; она— юрискон­сульт правительства по вопросам, охраняется ли законом дан­ный интерес, деянием нарушенный, и страж закона по отноше­нию к правительственной власти; от нее же она получает средства, необходимые для расследования таких нарушений, в лице находящейся в распоряжении правительства обширной полицейской силы. Тем не менее, полное слияние прокуратуры с администрацией и построение прокурорской власти как части власти административной, по указаниям опыта, представляет серьезные опасности¹. Государственное обвинение в основании своем имеет не начало удобства, определяемого единоличным усмотрением, а начало законности. Охранение его тем более

¹ Высказанное и у нас предложение включить прокуратуру в ведом­ство внутренних]?дел упускает их из виду. В основании его лежит по­хвальное .стремление ослабить влияние прокуратуры на суд. Едва ли, однако, и эта цель была бы достигнута такой мерой: принадлежа к друго­му ведомству, чины прокурорского надзора находили бы в последнем опору для пререканий с судебными местами и для подрыва их авторитета. Нынешний порядок создал нежелательные явления, которые коренят­ся не столько в его существе, сколько в его приложении и которых легко избежать при иной практике.

518

важно, что уголовное преследование, до сих пор по необходи­мости прибегающее к суровым мерам, чрезвычайно тяжело отзывается на обвиняемом. Между тем, став функцией всецело административной, оно пожертвовало бы началом законности для начала удобства, и прокурорская власть была бы дис­кредитирована, превратившись в покорного слугу адмрт-нистрации.

Еще менее может быть одобрено построение прокуратуры в составе суда, под главенством судебных коллегий, как принято в некоторых германских государствах. Это остаток прежнего смешения судебных функций с обвинительными. Нельзя отри­цать необходимости судебного контроля за обвинительной влас­тью в видах обеспечения начала законности, но управление прокуратуры судом лишило бы ее необходимой энергии и бы­строты деятельности. Независимость прокуратуры от суда ныне принадлежит к числу общепризнанных положений.

Наиболее правильным представляется третий путь; проку­ратура должна быть построена как отдельное установление, стоящее между судом и правительством, имеющее во главе высшего представителя прокурорской власти из среды самой прокуратуры и располагающее как должностными правами, обеспечивающими ей авторитетность мнения перед правитель­ством, так и средствами, которые давали бы ей возможность раскрывать для убеждения суда истину в наиболее полном объ­еме. Министру юстиции по отношению к прокуратуре должна принадлежать власть высшего управления, в своей же процес­суальной деятельности прокуратура нуждается в судебном кон­троле, который, не входя в оценку действий отдельных членов ее, не оказывая влияния на их служебное положение и не при­сваивая, суду, направления обвинительной деятельности, ограж­дал бы законные интересы власти и населения по отдельным делам.

К этому типу склоняется наше законодательство. Проку­рорская власть, построенная в составе судебного ведомства, от­деляется, однако, от власти судебной и имеет особую организа­цию. Во главе ее стоит генерал-прокурор, орган государствен­ного обвинения в верховном уголовном суде, а по теории нашего законодательства —и представитель прокурорской вла­сти в Сенате. В лице генерал-прокурора соединяется и долж­ность министра юстиции, органа высшего судебного управле­ния. Однако над прокуратурой он главенствуете как генерал-прокурор (ст. 124 УСУ), а не как министр юстиции: на проку­ратуру он может возлагать лишь обязанности, к ведомству про­курорской власти относящиеся, не поручая ей дел судебного управления. Различение в лице министра юстиции этих двух сторон его власти весьма важно для правильного разграничения суда и прокуратуры.

519

Прокурорская власть учреждена при судебных местах. Се­нат имеет обер-прокуроров и товарищей их в каждом из своих департаментов и в общем их собрании; прокурорские обязанно­сти в соединенном присутствии исполняет обер-прокурор обще­го собрания кассационных департаментов со своим товарищем; •в особом присутстврщ они могут быть возложены министром юстиции на любое лицо прокурорского надзора. В судебных палатах прокуратуру представляют прокурор судебной палаты и его товарищи, в окружных судах — прокурор окружного суда и его товарищи, из которых одни состоят в месте постоянного пребывания суда, а другие — в уездных городах судебного округа по особому расписанию, министром юстиции утверж­даемому (ст. 126 УСУ). Это правило было последствием „предположения об учреждении одного окружного суда на не­сколько уездов, а также правил, принятых в Уставах граждан­ского и уголовного судопроизводства и в Учреждении судеб­ных мест о предварительных заключениях товарищей прокуро­ра окружного суда при решении в съезде мировых судей и о поручении сим товарищам местного, по каждому уезду, надзо­ра за производством уголовных следствий"¹.

Но при местных установлениях нет института прокурату­ры, в мировых и уездных съездах прокурорские обязанности исполняются одним из товарищей прокурора окружного суда, а у местных судей функция обвинительная совершенно не орга­низована и исполняется частными лицами, полицией или заин­тересованными ведомствами без надлежащей связи их с проку­рорской властью. Ввиду обширной компетенции наших мест­ных судей этот пробел представляется весьма существенным. Численность всей прокуратуры незначительна, доходя едва до 750 лиц. Для исполнения канцелярских обязанностей при обер-прокурорах и прокурорах состоят особые секретари и подчи­ненные им канцелярские служители, последние — по вольному найму (ст. 134 УСУ).

Прокурааура должна быть организована как государствен­ная, должность, а не по началу поручения отдельных дел. Но достойно сожаления, что чиновный характер прокуратуры у нас, подобно тому как и в современной Франции, подчеркнут весьма резко. Как орган обвинения, с устной речью перед су­дом выступающая, она стоит в тесной связи с адвокатской про­фессией. Адвокатура и прокуратура по природе своей — две родные сестры. Сближение их полезно для каждой из них: разъединение ослабляет не только адвокатуру, но, главным об­разом, прокуратуру. Необходимость связи обоих институтов сознавали и составители нашего судебного законодательства,

¹ Объяснит, зап. к проекту Учреждения судебных мест 1863 г., с.55. Первое время это требование закона не исполнялось.

520

постановляя правило, по которому „к занятиям судебной прак­тикой, дающим право на определение в должности прокуроров и их товарищей, причисляются и занятия присяжных поверен­ных" (прим. к ст.210 УСУ). Однако мера эта далеко не доста­точна. Адвокатуру с прокуратурой желательно поставить в бо­лее тесную связь, приняв, что прокуратура есть вид адвокату­ры, состоящий на правительственной службе, с прекращением которой лица, ее выполнявшие, возвращаются в адвокатскую корпорацию. Такая служба могла бы быть не только бессроч­ной, но и срочной, с правом правительства продолжить пору­чение на следующий срок. Впрочем, предлагаемое решение этот важный вопрос может получить лишь по достижении численно­сти нашей адвокатуры достаточных размеров.

§ 157. Прокурорская служба. Подчиненность и единство прокуратуры. Прокурорская служба начинается с момента на­значения на должность и прекращается оставлением ее, добро­вольным или недобровольным.

Законные условия, необходимые для поступления в судеб­ную службу, требуются и для службы прокурорской (см. вы­ше, §73—76). По образовательному цензу она сравнена с ко­ронными судейскими должностями (ст.202 УСУ). Стаж в смысле занятия судебной или адвокатской практикой требует­ся: 4-летний — для должности товарища прокурора окружного суда, 6-летний — для должностей прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты, 8-летний — для должно­стей прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора, 12-летний — для должности обер-прокурора (ст.210 УСУ).

Но затем служебное положение прокуратуры существенно отличается от судейского двумя началами, его определяющи­ми,— началом иерархической подчиненности и началом един­ства прокурорской службы.

Начало иерархической подчиненности приближает проку­рорскую службу к административной и заключается в зависи­мости низших членов ее от высших, которой не знает служба судейская. В непосредственном подчинении генерал-прокурору состоят обер-прокуроры Сената и прокуроры судебных палат. Последним подчинены прокуроры окружных судов, входящих в округ данной палаты. Товарищи состоят в подчинении проку­рорам соответствующих судов; они действуют под их руковод­ством, следуя указанному ими распределению прокурорских обязанностей.

Подчиненность прокуратуры выражается: ^Jcn 1>в порядке определения на службу и увольнения от нее. Товарищи прокуроров окружных судов определяются минист­ром юстиции по представлениям прокурора судебной палаты (ст.202 УСУ); прокуроры окружных судов, товаррпци проку­рора палаты и товарищи обер-прокурора определяются Высо-

521

чайшей властью по представлениям министра юстиции (ст.221 УСУ); прокуроры судебных палат, обер-прокуроры кассацион­ных департаментов Сената и общего их собрания определяются именными Высочайшими указами по представлениям министра юстиции (ст.219, 220 УСУ). Увольнение их от службы зависит от той в ласта, которой они определены к должностям, а пере­мещение— от власти, которой принадлежит право замещения открывшейся должности (ст.226 УСУ); так что на лиц проку­рорского надзора право -несменяемости не распространяется (ст.242УСУ);

2) в служебных отношениях низших членов прокуратуры к высшим, проникнутых идеей -подначальное™. Так, отпуск на срок не более четырех месяцев сверх вакантного времени раз­решается товарищам прокурора суда и палаты — прокурорами, при коих они состоят; прокурору окружного суда— прокуро­ром палаты; обер-прокурорам, их товарищам и прокурорам су­дебных палат — министром юстиции; отпуск же на срок более продолжительный зависит, как и для должностей судейских, от Высочайшей власти (ст.232, 233 УСУ). Надзор за прокурату­рой принадлежит не суду (общ. собр. 1872/49), а высшим чи­нам ее в порядке иерархической последовательности, так что суд и председатели судебных мест не входят в обсуждение дей­ствий лиц прокурорского надзора, ограничиваясь сообщением о неправильных поступках их начальствующим над ними лицам или доводя о них до сведения министра юстиции (ст.252 УСУ), Награды даются им по представлениям непосредственного на­чальства. На том же основании отчеты прокурорского надзора представляются по начальству и отдельно от судебных отчетов (ст. 178 УСУ). Потому же дисциплинарным взысканиям они подлежат по усмотрению министра юстиции, и только относи­тельно высших чинов прокурорского надзора власть его огра­ничена взысканиями меньшей важности, а право наложения более важных взысканий предоставлено судебным коллегиям, ведающим дела прочих должностных лиц судебного ведомства; но возбуждение дисциплинарного производства и в этих случа­ях принадлежит исключительно министру юстиции (ст.252, 270, 272 УСУ). Наконец, идея подначальное™ выражается и в порядке сношений лиц прокурорского надзора между собой; чины прокурорского надзора равных степеней, а также состоя­щие в различных судебных округах, друг другу не подчинен­ные, сносятся между собой сообщениями; высшие чины дают низшим предписания и получают от них представления (ст. 197 УСУ); * '•'••"'

3) в обязательности распоряжений высших чинов прокура­туры для низших. Такие распоряжения даются в форме пред­писаний, которые могут быть общие и частные (ст.259 УСУ). Общие предписания даются многим членам прокуратуры по

522

какому-нибудь специальному вопросу (циркулярные предписа­ния) или по целому ряду вопросов (инструкции); частные предписания обращаются к определенному члену прокуратуры по специальному вопросу; те и другие имеют обязательное зна­чение для подначальных членов прокурорской власти. Но про-куратура есть орган закона, а не орган правительства; волю правительства она творит, поскольку она выражена в законе и согласна с ним. В этом лежит глубокое отличие нашего права от французского, согласно которому ministere public есть орган правительства, проводник его воли перед судом. Поэтому у нас предписания начальствующих чинов прокуратуры подчинен­ным обязательны только при условии их законности, которая предполагает: *

а) что они исходят от компетентных органов. Министр юс­тиции в качестве генерал-прокурора может давать предписания, как частные, так и общие, по специальному вопросу или по це­лому ряду вопросов, всем членам прокурорской власти; каж­дый прокурор и обер-прокурор может давать предписания сво­им товарищам; прокурор судебной палаты дает предписания, общие или частные, только прокуратуре округа той судебной палаты, при которой он состоит. В видах единства общих пред­писаний принято сосредоточение их в руках меньшего по воз­можности числа членов прокуратуры, именно министра юсти­ции и прокуроров судебной палаты; своим товарищам прокуро­ры и обер-прокуроры tie facto не дают инструкций, хотя права на то по закону отрицать за ними невозможно;

б) что они относятся к сфере ведомства того лица проку­рорского надзора, к которому обращаются. Каждый член про­куратуры имеет круг ведомства, определенный законом по предмету и по месту; предписания, за пределы его выходящие, не подлежат исполнению;

в) что они не выходят из сферы ведомства лица; их давшего;