Тема. Местные органы власти

1-й период. Система местного управления была проста. Кроме местных князей на территории посылались представители центральной власти – наместники и волостели. Они получали за свою службу особый налог с населения, который обеспечивал их существование.

Органом местного крестьянского самоуправления являлась территориальная община – вервь, которая занималась перераспределением земельных наделов, осуществляла полицейский надзор, решала налогово-финансовые, судебные вопросы.

2-й период. Особая система, отличная от других княжеств, сложилась в Новгородской земле. Новгород имел четко организованную систему самоуправления. Город делился на пять «концов», «концы» подразделялись на «сотки», «сотки» – на «улицы».

В каждом «конце» собиралось свое кончанское вече с выборным старостой. Низшей ступенью организации в Новгороде было объединение соседей – уличан – также с выборными старостами во главе. Все местные органы следили за благоустройством города и торговлей.

Собственно Новгородская земля в территориально-географическом отношении делилась на пятины – пять областей. Каждая пятина приписывалась к одному из концов Новгорода. Центром самоуправления пятин был пригород. Управление землями республики осуществлялось из Новгорода, но с одновременным представлением известной самостоятельности.

В северо-восточных землях Руси местное управление находилось в руках наместников, отправляемых центральной властью в города, и волостелей – в сельской местности.

3-й период. Историю развития местного управления этого периода можно условно разделить на 3 этапа.

1-й этап – управление через наместников и волостелей, т. е. действие системы «кормлений»;

2-й этап – время губного и земского управления (самоуправление);

3-й этап – система приказно-воеводского управления в сочетании с местным самоуправлением.

1-й этап. Земли, не приписанные к княжескому двору, входили в круг управления наместников и волостелей. Они являлись представителями верховной власти, осуществляли свои полномочия, опираясь на подчиненный им административный аппарат. Кормление – это система содержания должностных лиц за счет местного населения. Корма собирались два-три раза в год в форме продуктов, части различных пошлин с торгов и лавок. Функции наместников и волостелей были достаточно обширны: сбор податей, пошлин, суд. Но присылаемые из центра на короткий срок наместники и волостели были более заинтересованы в обогащении, нежели в эффективном управлении своей территорией.

2-й этап. С середины XVI в. сословно-представительными органами на местах становятся земские и губные избы.

Термин «губа» не имеет четкого объяснения и в данном случае понимается как определенная административная единица. Выборные губные учреждения первоначально образовывались для преследования разбойников, суда над ними, заведования тюрьмами и регистрации приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов носили всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, то есть все население уезда. Выборный глава назывался губной староста. Ему в помощь придавались десятские и так называемые «лучшие люди», замененные впоследствии целовальниками. Избирался и губной дьяк. Эти лица в совокупности составляли одно учреждение – губную избу. К XVII веку губные органы стали заниматься всеми делами местного управления на своей территории.

В 1555–1556 годах была проведена земская реформа Ивана IV, т. е. окончательно отменена система кормлений и введены земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Как правило, земские органы действовали в границах волости. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и «лучшими» людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись также на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.

Деятельность губных и земских изб контролировалась различными отраслевыми приказами. Организация самоуправления усиливала позиции дворянства и богатых горожан, способствовала централизации государства.

3-й этап. В XVII веке местное управление бюрократизируется: на местах устанавливается система приказно-воеводского управления. Первоначально воевода, назначаемый из центра, осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в их деятельность. Однако в дальнейшем ситуация меняется и воевода получает на местах все больше полномочий. Воевода соединял власть административную и военную, контролировал сбор податей, ведал судом. Свою деятельность он осуществлял с помощью специального аппарата – приказной избы.

Приказно-воеводское управление отвечало потребностям формирующегося абсолютизма.

4-й период. В первой четверти XVIII века перестройка местного аппарата была вызвана многочисленными правительственными мероприятиями в экономической, финансовой и военной областях. Усиления карательных мер требовали и антифеодальные волнения.

В 1708 году вводится новое административно-территориальное деление – губернии.

К 1719 году сложилась следующая система административно-территориального деления и местного управления:

Губернатор имел административные, финансовые, полицейские, судебные функции. На воевод возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и народно-хозяйственной деятельности. К деятельности земских комиссаров были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной его задачей был сбор налогов.

С 1699 года начались изменения в области управления городами. В Москве была создана Бурмистерская палата, в 1700 году переименованная в Ратушу. В ее ведении находились управление посадским населением и сбор доходов со всех российских городов. На местах управление городскими делами входило в компетенцию земских изб.

В 1721 году издается Регламент Главному магистрату, а в 1724 году – инструкция городовым магистратам. Городовые магистраты являлись коллегиальными выборными органами управления. Их компетенция распространялась на финансовые, судебные и организационные вопросы.

Серьезные преобразования в области местного управления были проведены при Екатерине II. Это было вызвано недостатками в данной сфере: большие размеры губерний, ненадлежащее количество органов управления, смешение различных функций в одном органе управления, слабость выполнения карательных функций.

В 1775 году было издано Учреждение для управления губерний Российской империи. Необходимо отметить следующие важнейшие моменты:

• упразднены провинции – Россия делится на губернии, губернии на уезды;

• число губерний увеличено;

• в основу губернского деления положен количественный принцип: одна губерния – 300–400 тыс. жителей;

• сделана попытка разделить административные, финансовые и судебные дела.