2.3. Проект н.Н Новосильцева

Новосильцев Николай Николаевич - государственный деятель (1761 - 1836), незаконный сын сестры графа А.С. Строганова , в доме которого он воспитывался. Один из ближайших сподвижников Александра I в первые годы его правления, член т. н. «Негласного комитета». В 1803—1810 годах — президент Академии наук, попечитель Петербургского учебного округа.

Центральной в обсуждении стала проблема, связанная с процедурой разрешения дел, выходящих за пределы компетенции министров. Так в черновике Н.Н. Новосильцева устанавливался порядок, в соответствии с которым по всем вопросам, превышающим полномочия министра, требовалось предоставить доклад императору. Если меры предложенные министром, не влекли за собой отмены существующих законов и издания новых, то император утверждал доклад. В противных же случаях доклад министра должен направляться на обсуждение Негласного комитета и только после его одобрения подписывался императором и скреплялся подписью министра. Так как Негласный комитет как инстанция, выступающая связующим звеном между императором и министрами, был свергнут Александром 1, был поставлен вопрос: «Где должны обсуждаться дела превышающие компетенцию министров»? Выход виделся в создании совещательного органа при императоре, состоящего из одних министров. Однако решение данного вопроса было отложено.¹ Вновь к нему вернулись лишь на заседании 21 апреля 1802 года, на котором Н.Н. Новосильцев внес новое положение: эти доклады предварительно рассматривались комитетом, составленным из министров. Н. Н. Новосильцев представил Непременному совету « Государственную уставную грамоту Российской империи»- это проект конституции, разработанный к 1820 году. Предусматривала создание двухпалатного парламента — Государственного сейма, который состоял из Сената и Посольской избы, двухпалатных представительных органов- сеймах, в наместничествах (группах губерний), разделение властей. Верховный Государственный суд выделялся из Сената, становившегося верхней палатой законодательного государственного сейма, а исполнительная власть оставалась в руках монарха, закрепление ряда прав человека.

Грамота состояла из 6 глав, включавших себя 191 статью. В первой главе говорилось о предварительных распоряжениях, вторая глава была посвящена о правлении Российской империи, третья глава включала в себя ручательства державной власти, четвертая глава о народном представительстве, пятая глава- о судебной власти, шестая глава содержит общие постановления. ¹

Все законы не должны противоречить этой уставной грамоте. Этот проект был первым шагом к демократизации общества и власти, но этот проект так и не реализовался и был свернут, так как ограничение самодержавия было неугодным для монарха, который старался усилить свою власть всеми возможными способами.

2.4. План Платера

Рассматривался вопрос о министерствах, Н.Н. Новосильцев рассказал комитету, что молодой граф Л.К. Платер, показал ему черновой вариант своего проекта учреждения министерств. Этот проект и стал предметом обсуждения в Негласном комитете.

В проекте Платера предусматривалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны и 9) полиции. Состав министерств, предложенный Л.К. Платером, практически полностью (за исключением министерства народного просвещения) повторял состав французских министерств, поэтому было сильно заметно французское влияние, присутствующее в данном проекте. К проекту прилагались подробные таблицы всех структурных подразделений каждого из министерств.

По мнению П.А. Строганова, император «с большим удовлетворением изучил эти таблицы», но ему не понравилось устройство министерства юстиции, в составе которого, как показалось, Александру I были отделы, образованные произвольно. Кроме того, в целом, император отметил слишком большое количество министерских подразделений.

В.П. Кочубей имел при себе "Французский национальный альманах" содержащий описание организационного устройства министерств Франции. Он сравнил устройство французских министерств по "Французскому национальному альманаху" с таблицами проекта Платера. Но оказалось, что у французов тоже очень много подразделений.

Говоря о теме министерств, император Александр 1 сообщил о том, что работа, назначенная Оленину, продвигается и скоро все будет готово. Именно этот проект Платера был положен в основу Манифеста «Об учреждении министерств» 1802 года. ¹

3 Основные этапы реализации министерской реформы

Государственное управление Российской Империи к моменту вступления Императора Александра I на престол, находилось в глубоком кризисе, и нужно было что-то делать. Особенно сильно, кризис затронул центральные учреждения государственной власти: 9 коллегий, 14 учреждений, имевших статус коллегий, 2 канцелярии генерал-прокурора, сосредоточившие управление внутренними делами юстицией и финансами, 10 экспедиций, контор, учреждений, подчиненных Сенату, многочисленные сенатские учреждения, 313 придворных учреждений,4 подчиненные непосредственно Императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый механизм. Данные учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. без всякого плана и еще продолжавшие действовать к 1801 г., не сложились еще в специализированные отрасли управления. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и большим разнообразием. Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность их компетенции.

На смену коллегий пришли министерства. Министерская реформа проводилась с 1802-1811 Александром 1. Начальный этап министерской реформы начался с 8 сентября 1802 Манифестом «Об учреждении министерств» и Указом Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами». Этим Манифест ом учреждалось восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения.

Вторым этапом министерской реформы был проект Сперанского по устройству центрального управления в 1809 году. Суть этого проекта в том, что запрещалось производство в чины по службе без предоставления университетского диплома или сдачи специального экзамена.¹ Проектом Сперанского многие были недовольны. Карамзин критиковал в «Записке о древней и новой России» планы Сперанского, обвинял его в беспочвенности планов, доказывая, доказывая ,что могущество и процветание империи всегда основывались на самодержавии, а « всякая новость в государственном порядке-есть зло». ¹

Третьим завершающим этапом министерской реформы было 1810-1811. К 1810 году была проведена реорганизация системы административного управления. В 1810 был учрежден Государственный совет, который располагал полномочиями: новых законов или законодательных предположений, равно как и изменений в уже принятых законах; вопросов внутреннего управления, требующих отмены, ограничения, дополнения или разъяснения прежних законов; вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах.

25 июня и 17 августа 1810 были обнародованы манифесты «О разделении государственных дел на особые управления с обозначением предметов каждому управлению подлежащих» и «О разделении государственных дел по министерствам». Там были определены основные направления министерского управления. А 25 июня 1811 издавался манифест об «Общем учреждении министерств». Суть этого манифеста состоит в том, что каждое министерство получило свою структуру и свой предмет ведения.² Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем). При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые, в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жёсткий принцип единоначалия. Министр обязан подчиняться императору, который мог назначать и смещать за проступки . Непосредственно министру подчинялись директоры департаментов и канцелярии. Директорам департаментов подчинялись начальники отделений. Начальникам отделений подчинялись столоначальники. Сложилась иерархичная административная система отраслевого управления. Министерства прошли длительный этап своего развития и просуществовали с 1802-1917. Это говорит о том, что эта система отраслевого управления сложилась как управленческая система.

3.1 Достоинства и недостатки министерской реформы.

На заседаниях Негласного комитета не были разработаны основные вопросы министерской реформы - вопросы организационного устройства и порядка делопроизводства учреждаемых министерств. Простая роспись учреждений коллежской системы управления по министерствам, был плохо проработан порядок взаимодействия учреждений с министрами и указание об образовании канцелярий при каждом министре. В министерской реформе полностью отсутствовала организационная подготовка и структура. Сперанский также в 1810 году указал на несовершенства в системе, сложившейся в 1802 году. Им указывалась недостаточность ответственности министров перед верховной властью, которая должна быть весомой, отсутствие единства в действиях отдельных министров, малоэффективны правила внутренней организации министерств, несоразмерность в разделении дел, основанная на случайном соединении прежних ведомств, а не естественных отраслях государственного управления.

Создание нового высшего административного органа Российской империи - будущего Комитета министров, членами Негласного комитета не планировалось. Исследование протоколов Негласного комитета и проектов учреждения министерств показывает, что основное мнение, к которому пришли члены Негласного комитета в этом вопросе - это разделение Непременного Совета на два состава. Узкого - из одних министров, для рассмотрения дел текущего управления и широкого - из министров и остальных членов Непременного Совета, для решения особо важных дел.

Соответственным образом, в Негласном Комитете не было осуществлено серьезной проработки сферы компетенции, порядка делопроизводства и структуры этого органа.

Только уже практическая деятельность Комитета министров, подкрепленная самым весомым авторитетом - личным участием императора, в первые годы его деятельности; привела к тому, что это учреждение практически сразу заняло место высшего административного органа Российской империи.

Были не разработаны вопросы организационного устройства и порядка делопроизводства будущих министерств, присутствовала половинчатость и компромиссный характер министерской реформы. Это выразилось в том, что коллежская система сохранилась и находилась в подчинении министров. Еще одним недостатком реформы было то, что она контролировалась императором, и его мнение было главным, следовательно, ни о какой самостоятельности государственных органов и речи даже не может быть.

У министерской реформы также были и свои достоинства, которые заключались в том, что министерства были легки в управлении, в отличии от приказов или коллегий, которых было великое множество, а министерств было всего 11. Министерская реформа определила дальнейший путь развития страны. Эта система отраслевого управления будет строиться годами и на каждом этапе своего развития совершенствоваться. В Российской империи министры были ближайшими советниками императоров и являлись посредствующим звеном между верховной властью и подчиненными органами. Ни одна реформа в политической жизни, ни одно преобразование в социально-экономической сфере не проходило мимо министерств. Именно министерской реформе выразились таланты Александра 1 как реформатора.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Министерская реформа имеет важное значение в системе государственного управления. Министерства - это орган государственного управления, ведавший отдельными сферами деятельности. Эта реформа утверждает отраслевое управление во главе с министрами. Министерства впервые появились при Александре 1 и были достаточно эффективны, так как сферы деятельности четко разграничены и не было путаницы в системе управления.

В данной курсовой работе мне удалось достичь цели, рассмотреть первоначальную структуру министерств и проследить эволюцию министерств в системе государственного управления. И на основе этого можно сделать вывод, что министерства, как орган государственного управления достаточно динамичны и имеют свою особенную структуру. Также в ходе курсовой работы мне удалось решить задачи, поставленные во введении. Я изучила причины и предпосылки министерской реформы, рассмотрела проекты министерской реформы, проанализировала основные этапы реализации министерской реформы. Я пришла к выводу, что министерская реформа наиболее эффективная система управления, так как она легче в управлении, чем петровские коллегии, у этой системы более четко определен спектр полномочий. Министерская реформа проводилась с 1802-1811, система просуществовала до 1917 года, в нее вносились изменения, но эволюция этой системы достаточно интересна и требует глубокого изучения. Министерства способствовали демократизации общества, было предложено множество проектов, но некоторые из них не были реализованы, так как Александр 1 боялся коренных преобразований и не хотел ограничения самодержавной власти. И это доказывается тем, что были свернуты проекты конституции, манифест «Об учреждении министерств» 1802 года носит половинчатый и незавершенный характер, план Сперанского также не был до конца осуществлен. Все ждали радикальных изменений, но они заставили себя ждать. Были сделаны попытки разделить власть на законодательную, исполнительную и судебную, но эта попытка была пресечена Александром 1.

В XIX веке министерская система достигла своего расцвета и оказала влияние на дальнейшее развитие системы государственного управления в целом. Она носит достаточно неоднозначный характер. У нее есть свои достоинства и недостатки, как и у любой системы управления. Каждая система управления не может быть совершенной, у нее все равно есть свои недостатки. Министерская реформа положила начало развитию государственного аппарата, оформила разделение по отраслевым сферам управления и определила дальнейшие развитие России. Министерства не утратили свою актуальность и в наше современное время, сохранились многие отраслевые органы управления, которые и дальше будут развиваться в лучшую сторону, что выведет Россию на новый уровень и приведет к прогрессу во всех сферах общественной жизни.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Азаркин Н.М. История юридической мысли России: Курс лекций .-М.:Юрид. Лит., 1999.-527с.

2. Горинов М.М., Горский А.А., Данилов А.А.и др. История России с древнейших времен до конца ХХ века. Учебное пособие для студентов вузов. 4-е изд., стереотип. М Дрофа 2002г. 656с.

3. Данилов, А. А. Отечественная история : учебник для вузов / А. А. Данилов . – М. : Проект.- 2003 . – 352 с.

4. Исаев И.А. История государства и права России Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп., М.: Юристъ.- 2004. — 797с.

5. Ключевский В.О. О русской истории:[Cборник] / Сост., авт.предисл. и примеч. В.В.Артемов; Под ред. В.И. Буганова.-М: Просвещение, 1993.- 574с.

6. Министерство юстиции за 100 лет 1802-1902/ Вступ. ст.: Крашенинников П.В.-М: Спарк 2001.- 351с

7. История России с начала XVIII до конца XIX века/ Л.В. Милов А.Н., Ботахов: отв. Ред. А.Н. Сахаров. - М.: Издательство АСТ.- 1996-542с.

8. Михеева И.В. Российские министерства в XIX веке/ И.В.Михеева //Журнал российского права.- 2000-№4-С.155-162.

9. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. — 4-е изд., дополненное. — М.: Азбуковник, 1999. — 944 с.

10. История России с древнейших времен до наших дней/Орлов А.С., Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А. М.: Проспект, 1999.-544с.

11. Платонов С.Ф. Полный курс лекций по истории.-СПБ.: Литера, 1999.- 798с.

12. Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). - М.: Компания Спутник+, 2002. - 93 с.

13. Пустовая Е.П. //Министерства в XIX веке // Право и государство: теория и практика. - 2013. - № 2. - С. 124-127.

14. Государственная уставная грамота Российской империи Н.Н.Новосильцева; Печатается по изданию: Шильдер Н.К. Император Александр Первый: Его жизнь и царствование. - Изд. 2-е. - СПб.: А.С.Суворин, 1905. - С.499 – 526с.

15. Филиппов А.Н. Исторический очерк образование министерств в России//Журнал Министерство юстиции.- 1902.- №9.-С.32.

16. Черкасов П.П., Чернышевский Д.В. История императорской России. От Петра Великого до Николая II.-М.: Междунар. Отношения.- 1994.-448с.

17. Чистяков О.И. Законодательство первой половины X- XIX веков,Том 6 . Москва 1998 Юридическая литература:-78.-90с.

1 А.М. Горинов,А.А. Горский История России с древнейших времен и до конца XX века: учебное пособие для студентов вузов.-2-е издание стереотип:-М. :Дрофа, 2001.-С. 656.

1 Ключевский В.О. О русской истории:[Cборник] / Сост., авт.предисл. и примеч. В.В.Артемов; Под ред. В.И. Буганова.-М: Просвещение, 1993.- С. 548-551.

2 Платонов С.Ф. Полный курс лекций по истории.-СПБ.: Литера, 1999.-С.691.

1 Филиппов А.Н. Исторический очерк образование министерств в России//Журнал Министерство юстиции.- 1902.- №9.-С.32.

1 Пустовая Елена Павловна //Министерства в XIX веке// Право и государство: теория и практика. - 2013. - № 2. - С. 124-127.

1 История России с начала XVIII до конца XIX века/ Л.В. Милов,А.Н. Ботахов: отв. Ред. А.Н. Сахаров.-М.:Издательство АСТ.- 1996.- С.303-304.

2 Азаркин Н.М. История юридической мысли России: Курс лекций .-М.:Юрид. Лит., 1999.-С.206.

3 Михеева И.В.Российские министерства в XIX веке/И.В.Михеева //Журнал российского права.- 2000-№4-С.155-162.

1 Данилов, А. А. Отечественная история : учебник для вузов / А. А. Данилов . – М. : Проект.- 2003 . – С.352.

2 История России с древнейших времен до наших дней/Орлов А.С. ,Георгиев В.А., Георгиева Н.Г., Сивохина Т.А.М.:Проспект, 1999.-С.287.

1 Чистяков О.И .Законодательство первой половины X- XIX веков ,Том 6 . Москва 1998 Юридическая литература:-С.424.

1 Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). - М.: Компания Спутник.-2002. – С.93.

1 Коллежский асессор (дореволюц.) — гражданский чин 8-го класса. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. — 4-е изд., дополненное. — М.: Азбуковник.-1999. — С.944.

1 Чистяков О.И. Законодательство первой половины X- XIX веков ,Том 6 . Москва 1998 Юридическая литература:-С.78-90.

1 Исаев И.А. История государства и права России Учебник. — 3-е изд., перераб. и доп., М.: Юристъ.- 2004. — С.543.

2 Министерство юстиции за 100 лет 1802-1902/ Вступ. ст.: Крашенинников П.В.-М: Спарк 2001.- С 351.

1 Ключевский В.О. О русской истории:[Cборник] / Сост., авт.предисл. и примеч. В.В.Артемов; Под ред. В.И.Буганова .-М: Просвещение, 1993.-С.554-558.

1 Пустовая Елена Павловна // Министерства в XIX веке// Право и государство: теория и практика. - 2013. - № 2. - С. 124-127.

1 Корнилов А.А. Курс истории XIX века/Вступл.ст А.А.Левандовского.-М.: Высш. Шк., 1993.-С. 446.

1 История > Список актов конституционного значения 1600-1918 гг. > Государственная уставная грамота Российской империи Н.Н.Новосильцева; Печатается по изданию: Шильдер Н.К. Император Александр Первый: Его жизнь и царствование. - Изд. 2-е. - СПб.: А.С.Суворин, 1905. - С.499 - 526.

1 Приходько М.А. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.). - М.: Компания Спутник.- 2002. –С. 93.

1 Черкасов П.П., Чернышевский Д.В. История императорской России. От Петра Великого до Николая II.-М.:Междунар. Отношения.-1994.-С. 448.

1 Черкасов П.П., Чернышевский Д.В. История императорской России. От Петра Великого до Николая II.-М.:Междунар. Отношения, 1994.- С. 268.

2 Михеева И.В.Российские министерства в XIX веке/И.В.Михеева //Журнал российского права.- 2000-№4.-С. 155-159.

30