2 Проекты министерской реформы

Александр 1 в первые годы царствования предполагал наряду с подготовкой новых основных законов, кодификацией законодательства провести и реорганизацию системы государственного управления. Для этого был сформирован так называемый Негласный комитет, где с 9 мая 1801-9ноября 1803 года обсуждалась программа внутренней политики Александра 1, в том числе и реформы Сената и образование министерств.

В письме Кочубею 10 мая 1796 Александр 1 писал: «Наши дела находятся в беспорядке, грабят со всех сторон, все департаменты управляются плохо, порядок изгнан отовсюду.¹

В проекте манифеста, составленного в конце весны 1797 Чарторыйским по поручению Александра 1, Чарторыйским излагались «неудобства государственного порядка», существовавшего до сих пор России и все преимущества того устройства, которое император Александр 1 хотел осуществить в полном объеме. В стране творился огромный беспорядок, и поэтому были необходимы новые проекты, которые бы преобразовали систему государственного управления. Эти проекты будут подробно рассмотрены в подпунктах второй главы курсовой .

2.1 Устроение центрального управления по плану Сперанского

Сперанский-сторонник реформы системы государственного управления. Сперанский также был сторонником конституции и принципа разделения властей. Осуществление части преобразовательного плана Сперанского относятся к центральному управлению и осуществление их сообщило последнему более стройный вид. Это был второй более решительный приступ к устройству нового государственного порядка.

3 апреля 1809 был издан указ о придворных званиях. Звания камергера и камер-юнкера не соединялись с определенными и постоянными должностными обязанностями, но давали важные преимущества. Указом представлялось всем, носившим это название , но не состоявшим на какой-нибудь службе, военной или гражданской, в двухмесячный срок поступить на такую службу, заявив, в каком ведомстве они желают служить; само звание становится простым отличием, не соединенным ни с какими служебными правами.

Указ 6 августа того же года установил порядок производства в гражданские чины коллежского асессора¹ и статского советника (5 класс). Эти чины, которыми в значительной степени обуславливалось назначение на должности, приобретались не только заслугой, но и простой выслугой, то есть установленным сроком службы; новый наказ запретил производить в эти чины служащих, у которых не было свидетельства об окончании курса в одном из русских университетов или те, что не выдержали в университете экзамена по определенной программе, которая и была предложена к указу. По этой программе от желавшего получить чин коллежского асессора или статского советника предъявлялись жесткие требования. Требовалось знание русского языка и одного из иностранных, знание естественного права, римского, гражданского, государственной экономии и уголовных законов, основательное знакомство с отечественной историей и базовые сведения из всеобщей истории. Оба указа произвели большой переполох в придворном обществе и чиновничьей среде, так как эти два указа были изданы неожиданно. Они вырабатывались Сперанским тайно от правительственных сфер. Указы твердо и ясно выражали требования, каким должны удовлетворять служащие в правительственных учреждениях. Закон требовал исполнителей «опытом и постепенным прохождением службы приуготовленных, минутными побуждениями не развлекаемых». По выражению указа от 3 апреля,- «исполнителей и сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием», то есть воспитанных в национальном духе, возвышающихся не выслугой лет, а «действительными заслугами отличными познаниями», как гласит указ 6 августа. Действительно, требовались новые люди, чтобы действовать в духе тех начал, какие старались провести в правительственных учреждениях, открытых в 1810 году. Она назывались «новыми образованиями» и были новы для России. 1 января 1810 был отрыт Государственный Совет . Его значение в системе государственного управления выражено в манифесте от 1 января определением, что в нем «все части управления в их главном отношении к законодательству сообразуются и чрез него восходят к верховной власти. Это значит, что Государственный Совет обсуждает все подробности государственного устройства, насколько они требуют новых законов и свои соображения представляют на усмотрение верховной власти. Государственный совет не законодательная власть, а только ее орудие, и притом единственное, которое собирает законодательные вопросы по всем частям управления, обсуждает их, а свои заключения представляет верховной власти. Таким образом, устанавливается строгий порядок законодательства. Сперанский в ответе Александру 1 о деятельности учреждений за 1810 говорит о том, что Совет учрежден для того, чтобы власти законодательной, дотоле рассеянной и разбросанной, дать новое начертание постоянства и единообразия. Такое начертание, сообщенное законодательству выражается тремя чертами обозначенными в законе новое учреждение:

1. Совет рассматривает новые законы по каждой отрасли управления

2. Совет рассматривает все законы единолично

3. Ни один закон, рассмотренный Советом, не передается к исполнению верховной власти¹.

Этими чертами определяется двоякое значение Совета- законодательное и объединительное. Во-первых, он обсуждает дела, возбуждаемые по всем отраслям управления законодательные вопросы. Во-вторых, утвержденные верховной властью решения, он объединяет деятельность всех отраслей, сообщая им одинаковое направление. В законодательных актах следует различать два элемента- законодательную норму, устанавливающую известные отношения в государстве, и законодательный авторитет, сообщающий этим нормам силу закона. Авторитет принадлежит верховной власти, выработка нормы - это компетенция Совета. Высказанные разногласия вместе с проектами законов принимаются во внимание верховной властью при окончательном решении дела. Совет разрешает законодательные вопросы не по указанной программе, а по собственному разуму, по выражению закона. В России верховная власть, признавая решение Совета неугодным, может заставить Совет вновь пересмотреть это дело и вынести новое решение.

Вслед за Государственным советом были преобразованы по плану Сперанского министерства, учрежденные манифестом 8 сентября 1802. Сперанский находил двойной недостаток в этих министерствах: отсутствие точного определения ответственности министров и неправильное распределение дел между министерствами. Они были преобразованы двумя актами- манифестом 12 июля 1810 о разделении государственных дел на основе управления и «Общим учреждением министерств» 25 июня 1811. По новому распорядку упразднялось одно из восьми министерств, а именно министерство коммерции, дела которого распределялись между министерствами финансов и внутренних дел. Из ведения министерства внутренних дел были исключены дела о внутренней безопасности, эти полномочия передавались министерству полиции.¹ Кроме того, было учреждено несколько особых ведомств под названием «главных управлений», «главное управление духовных дел иностранных исповеданий, а позже в 1809 году, «главное управление путей сообщения». Таким образом, между этими ведомствами дела были распределены в исполнительном порядке. Устанавливалось одиннадцать министерств вместо восьми. В «Общих учреждениях были определены состав и делопроизводство министерств, пределы власти министерств, их ответственность и другие подробности министерского управления. Оба акта, которыми преобразованы были министерства и особые главные управления, по стройности плана, логической последовательности его развития, по своеобразности своего и точности изложения до сих пор действуют и признаются образцовыми².

Также нужно было преобразовать и Сенат. Проект преобразования был подготовлен к началу 1811, а внесен в Государственный совет в июне 1811. Этот проект был основан на строгом разделении административных и судебных дел, которые смешивались в его прежнем устройстве. Сенат нужно было преобразовать в 2 особых учреждения: одно из которых было названо правительствующим Сенатом, и оно сосредоточивало в себе правительственные дела. Это учреждение состояло из министров с их товарищами и начальниками главных частей управления, это прежний комитет министров. А другое учреждение под названием Сената распалось на четыре местных отделения, которые размещены по четырем главным судебным округам империи: в Петербурге, в Москве, Киеве и Казани. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от императора, другие выбирались дворянством. В этом проекте особенно реализовались идеи Сперанского. Его проект вызвал резкие возражения в Государственном совете, сильнее всего не понравилось ограничение самодержавной власти монарха. Многие высказались за проект, он был утвержден императором, но различные препятствия помешали осуществлению новой реформы и Сперанский решил ее отсрочить. Сенат сохранил прежнее смешение ведомств, внося некоторую неупорядоченность в систему центрального управления. Следовательно, из трех отраслей высшего управления-законодательной, исполнительной и судебной были преобразованы только законодательная и исполнительная ветви власти, к сожалению, третьей реформа не коснулась.

Внешние события надолго отвлекли внимание от общества и от внутренних дел. Правительство еще долгое время не возвращалось к деятельности в том направлении, в каком действовал Сперанский. ¹

2. План Адама Чарторыйского по полной реорганизации государственного управления и Н.Н. Новосильцева

Центром, сосредоточившим в себе основную подготовку реформы, стал Непременный Совет. Кроме того, к обсуждению привлекались и некоторые другие либерально настроенные лица из близкого окружения императора.

Одним из первых с предложением административной реформы выступил Адам Чарторыйский, который 10 февраля 1802 представил императору и членам комитета записку о будущей «форме правления», в которой предлагал осуществить полную реорганизацию государственного управления. И хотя вопрос о судьбе коллегий не ставился, анализ текста А.А. Чарторыйского позволяет предположить, что он хотел ликвидировать коллегии. Вопрос об упразднении коллегий будет и дальше вызывать множество разногласий. Проект В. П. Кочубея также предусматривал их упразднение. Однако Александр 1 не поддержал это предложение. Он был против таких радикальных мер и считал, что переход от коллегий к министерствам должен быть постепенным. Поэтому император предложил сначала подчинить коллегии министрам и только позднее осуществить их ликвидацию. Однако В.П. Кочубей, Н.Н.Новосильцев считали, что соединение двух противоположных систем, основанных на разных принципах организации и формах делопроизводства , породит множество проблем. Тем не менее мнение императора было преобладающим, это в конечном счете определило половинчатость манифеста 1802 «Об учреждении министерств» и всего начального периода министерской реформы.

Еще одним вопросом, вокруг которого разгорелись споры, стал вопрос об ответственности министров Н.Н Новосильцев, А.А. Чарторыйский отстаивали идею о том, что министерства обязаны ежегодно подавать в Сенат отчет о своей деятельности, а уже Сенат будет предоставлять их императору со своим замечаниями. Очевидно, что это ставило деятельность назначенного чиновника под контроль Сената.

Таким образом, обсуждение министерской реформы ставило перед членами Непременного комитета новые вопросы, которые необходимо было решить.¹