ОБЩАЯ ЧАСТЬ

РАЗДЕЛ 1

ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава 1

Финансовая деятельность

государства

§ 1. Чистые истоки финансового права

На пороге человеческой цивилизации бьши сделаны три величайших

изобретения: первое - колесо, давшее толчок скорому техническому

прогрессу; второеписьменность, создавшая литературу, законода­

тельство, великие религиозные тексты; третье изобретение -деньги,

способствовавшие необыкновенному развитию экономики, финан­ совой деятельности государства и финансовой науки, а параллельна с ними - зарождению первых норм финансового права.

Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от

других отраслей права тем, что тесно связано с <(феноменом денег>>.

В Бюджетном и Налоговом кодексах РФ практически все нормы пря­

мо или косвенно связаны с денежными средствами. Правда, следует

отметить, что другие отрасли права, например, гражданское и трудо­

вое, тоже связаны с этим феноменом, но вторично и не абсолютно.

Именно нормы финансового права сыграли роль государственно­

правовой <.nовивальной бабки>>, которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименовании как денежной единицы опре-

3

Раздел !. Финансовая деятельность и финансовое право

деленной страны и объявлении официальным всеобщим средством, способным обмениваться на любой другой товар.

До тех пор пока им предшествовали первобытные деньги и об­

менными эквивалентами служили сначала три-:-четыре, а затем один,

наиболее ходовой и ценный товар (меха, скот, раковины и т.д.), мож­

но бьшо говорить об обычаях, закреплявших эти товары в качестве денег, но не о правовых нормах. Однако эволюционное развитие

первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стои­

мости товаров стали использоваться железо и медь, а затем - сере­

бро и золото, которые произвели революцию в хозяйственной дея­ тельности общества и ввели в торговый оборот и платежные опера­

ции подлинные деньги.

Если государство, находившееся на ранних ступенях развития, бьшо, по существу, сторонним наблюдателем за экономическими

процессами, осуществлявшимися посредством примитивных обмен­

ных эквивалентов, то с появлением в качестве денег металла, особен­

но серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим субъектом,

берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного

обращения на себя, причем появившаяся письменность приходит к

нему на помощь в этом деле.

Путем принятия законодательных актов государство закрепляет монополию на ведение денежного дела и управление им. Оно вносит

порядок в производство денежных знаков и организацию денежно­

го обращения, создает монетные дворы, как это было в государствах Древнего Востока и Средиземноморья, и придает металлическим деньгам ярко выраженные <<денежные>> преимущества. Металл руби­ ли и резали на куски (отсюда слово <<рубль>>) разного веса, делали их

круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т.е. подделки, ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимо­

сти, а на другой стороне изображали профиль монарха.

Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков,

их санкционирование государством, наказания за их подделку име­

ли правовое основание, т.е. регламентировались специальными пра­

вилами, составившими первые нормы финансового права, которые сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль

финансового права. При этом следует подчеркнуть следующее: пре­

восходные качества серебряных и золотых монет вытекали теперь не только из собственных экономических свойств, но и из санкции го-

4

Глава l. Финансовая деятельность государства

сударства. Иначе говоря, устойчивость и сила металлических денег

гарантиравались авторитетом и законом государства.

Опыт и история экономических отношений, связанных с при­

менением металлических денег, быстро подсказали государственной

власти, какие экономические и культурные блага даст государству

монополия на управление денежным делом и организацию денеж­

ного обращения с использованием металлических денежных знаков.

До появления металлических денег сбор дщjи и иные налоговые по­ ступления имели натуральную форму, что создавало массунеудобств

как для власти, так и для подвластного населения. Русской истории

известен <<казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древ­ лян данью (продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой не бьш определен, князь возвратился, чтобы собрать дань вторично,

и был убит. Применение металлических денег привело к тому, что

взимание с подвластного населения налогов и сборов пшеницей, ме­

дом, мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной

форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать отно­

сительно точные размеры этих платежей.

Точно определенные размеры налоговых платежей с населе­ ния, во-первых, ограничивали «аппетиты» сборщиков податей, во­

вторых, позволяли государству планировать поступление денежных

средств в казну и более эффективно осуществлять управленческие функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли уплачивать

платежи в предсказуемых условиях. Так, в Древнем Риме в эпоху

империи налоги представляли собой уже вполне развитую систему,

основанную на довольно точных и сложных приемах измерения по­

датных источников, которые устанавливались правовыми нормами,

позднее, в XIX-XX вв., получившими название <<нормы налогового

права».

Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более ци­

вилизованные платежи, которыми являлись налоги и сборы, были обусловлены тем, что уже раннее государство, вышедшее из недр первобытно-общинного строя, могло функционировать при усло­ вии, если оно имело значительную собственность и центральный

фонд для обеспечения существования представителей власти (кня­ зя, его дружины), организации общественных работ, в частности,

ирригационных сооружений, оказания помощи в случае стихийных

бедствий. Первоначально этот фонд складывался из материальных

средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых храни-

5

Раздел I. Финаl!совая деятельность и финансовое право

лись одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т.д.

Такие централизованные фонды бьши характерны для первых круп­

ных государств Древнего Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Из­

раиля.

Переход от первобытных денег к металлическим, которые пре­

красно выполняли функцию накопления, в силу того что могЛи из­

ыматься из обращения и концентрироваться в соответствующем ме­

сте, определил превращение централизованных материальных фон­

дов государства в денежные.

Металлические деньги оказались в высшей степени подходящи­

ми для организации такого рода фондов: монеты вследствие своей

нормативности, будучи золотыми или серебряными, были удобны для хранения; являлись прочными и не портились от воздействия

окружающей среды и времени; были хороши как средство плате­

жа и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла

о выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так

как монеты изготавливались из редких и дорогих металлов (золота и серебра), которые люди высоко ценили за красоту и возможность делать из золота и серебра красивые изделия, за возможность хра­

нить такие монеты длительное время, то поступление металлических

монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение,

распределение и расходование на запланированные цели регламен­

тировалось правилами, которые позже, в Новое время, назовут нор­ мами бюджетного права.

Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послу­ жили фундаментом для формирования цивилизованного государст­

венного бюджета и возникновения бюджетных отношений, которые требовали правового регулирования.

В Древнем мире, в Средневековье и в Новое время функция на­ копления денег играет важную роль в формировании крупных де­

нежных фондовсостояний частных лиц, которыми были пред­

ставители аристократии, купцы, ростовщики и менялы, хозяева ре­

месленных мастерских и мануфактур. Появляются банкирские дома (Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки.

Деньги становятся мощной социальной силой, суверенной и од­

новременно манипулируемой. Возникает денежный фетишизм -

преклонение перед деньгами и господство над другими людьми.

Эта сторона металлических (золотых) денег замечательно показана

А.С. Пушкиным в «Скупом рыцаре>>. Вспомним слова барона из сце-

6

Глава I Финансовая деятельность государства

ны в подвале перед своими сундуками с золотом и золотыми моне­

тами:

Что не подвластно мне? Как некий демон, Отселе править миром я могу; Лишь захочу - воздвигнутся чертоги; В великолепные мои сады Сбегутся нимфы резвою толпою;

Имузы дань свою мне принесут,

Ивольный гений мне поработится;

Идобродетель, и бессонный труд Смиренно будут ждать моей награды.

Ясвистну, и ко мне послушно, робко Вползет окровавленное злодейство

Ируку будет мне лизать, и в очи Смотреть, в них знак моей читая воли.

Но если понимание экономических преимуществ металлических (затем бумажных) денег для функционирования государства и благо­ состояния общества приходит к государственной власти быстро, то осмысление роли денег как суверенной силы, экономической и вме­ сте с тем политической, способной влиять положительно и отрица­ тельно на все стороны жизни, приходит медленно - уже в Новое

время с началом буржуазных отношений. Указывая, что деньги - мощный политический фактор и государство должно этот фактор

использовать в своих интересах, известный английский ученый­

финансист В. Петти (XVIIв.) писал: <<Ибо деньгиэто только жир

политического тела, избыток которого столь же часто мешает его ак­

тивности, как часто недостаток влечет за собой болезнЬ»1•

В XVI-XVII вв. государство осознает, "что одной монополии на

выпуск денежных знаков недостаточно для воздействия на экономи­

ческие, культурные и политические процессы в обществе, и забирает

часть банковского дела, которым традиционно занимались частные лица. Создаются специальные государственные банки: Шведский,

Английский, Русский и др., которые позже, в XIX-XX вв., получат

названия <<центр.щьные», «Национальные>>, <<государственные>>. Эти

банки выполняли две обособленные группы функций: публично-

Петти В. Экономические и статистические работы. М., 1940. С. 85.

7

Раздел I Финансовая деятельность и финансовое право

правовые и частноправовые. Первая группа функцийинноваци­

онная для того времени, направленная:

•на монопольное осуществление эмиссионной деятельности

государства;

•на управление банковской системой страны, обеспечение устойчивости национальной валюты;

•на управление золотовалютными ресурсами и другими драго­

ценностями, принадлежащими государству.

Вторая группа функций имела дело с кредитными операциями и

была направлена на получение прибьши. Если вторая группа функ­ ций традиционно устанавливалась нормами банковского (частного)

права, то первая группанормами банковского (публичного) пра­

ва, которые составят еще один крупный раздел финансового права -

подотрасль банковскоrо (публичноrо) права.

Изложенное можно дополнить замечанием, что только в услови­

ях денежного обращения появляется нормальная финансовая дея­

тельность государства в .ее классическом виде, т.е. деятельность го­

сударства по выпуску денежных знаков и организации денежного

обращения, по мобилизации денежных средств в централизованные фонды (бюджетные), по использованию денежных средств в интере­

сах общества и государства. Возникает четыре типа первых финансо­ вых правоотношений:

1)между государством и монетным двором по поводу выпуска денежных знаков и организации денежного обращения;

2)между государством и налогоплатеЛьщиком;

3)между исполнительной и представительной ветвями власти

по поводу поступления денежных средств в бюджет, их рас­

пределения и расходования в процессе осуществления госу­

дарством управленческих функций;

4)между государственным банком и кредитными организация­

ми страны в процессе осуществления надзорных функций и

обеспечения устойчивости национальной валюты.

Эти правоотношения могут быть названы эмиссионными, нало­ говыми, бюджетными и публично-банковскими. В будущем они об­

разуют остов сИстемы финансового права. Но для этого потребуется

пройти долгий исторический путь, который завершится сменой ме­

таллических денежных знаков бумажными.

Бумажные деньги «достраивали>> систему финансового права. С точки зрения денежных свойств бумажные деньги по сравнению

8

Глава !. Финансовая деятельность государства

с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную

природу (лат. charta- бумаrа) и совершенно теряли свое товарное качество. Их выпуск для государства бьm намного дешевле выпуска

металлических денег.

Бумажные деньги оказались более удобными в обороте, и ими_

охотно пользовались население и деловая часть общества. Самое

главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги обладали огромным <<творческим потенциалом>>. Бумажные деньги, а за ними «безналичные деньги>> ускоряли проведение финансовых операций, стимулировали развитие промышленности и банковско­

го дела, расчищали и увеличивали пространство для функциониро­

вания ценных бумаг, способствовали инвестиционным вложениям

вразличные отрасли хозяйства. Недаром попытка· М.М. Сперанско­

го стабилизировать национальную валюту и· уничтожить бумажные · деньги (ассигнации) в 1810 г. закончилась неудачей.

Распространение в XVIII-ХХ вв. режима бумажных денег во всех

государствах мира привело к возникновению и формированию зна­ чительного числа новых финансовых общественных отношений:

вобласти государственного кредита, ·страховых, валютных, в области

рынка ценных бумаг и т.д., которые требовали финансово-правового

регулирования.

Во второй половине XVIII иXIX вв. в Западной Европе и в России

формируются финансовые правовые институты государственного

кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и финан­

сового контроля и т.д. Но если до конца XVIII в. нормы финансово­

го права <<работали» и «проходили стажировку>> в составе других от­

раслей права (государственного, гражданского, административного, полицейского), то в первой половине XIX в. их бурный количествен­

ный рост переходит в качественное изменение: ученые-правоведы,

выражая интересы общества, прежде всего промышленных и финан­ совых кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые нормы

могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль пра­ ва - финансовое право.

После этого замечательного события прошло более 150 лет.

В Российской Федерации с начала 90-х rr. ХХ в. с переходом стра­

ны к рыночной экономике система финансового права, при внима­

тельном на нее взгляде, складывается из двух уровней. Говоря мета­

форически, эта система напоминает македонскую фалангу, боевой

порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооружен-

9