Отсутствие целостной концепции совершенствования Закона

Как уже было отмечено, в Закон изменения вносились 11 раз:

1) Федеральным законом от 31 декабря 1997 г. N 157-ФЗ, помимо изменения названия Закона и исключения главы 2, были внесены следующие новеллы:

введена норма, запрещающая страхование расположенных на территории Российской Федерации имущественных интересов резидентов РФ юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление страховой деятельности на территории нашей страны;

заменено конкретное наименование органа страхового надзора на обобщенное (в преддверии административной реформы);

сделаны оговорки, допускающие заключение договоров страхования с иностранными страховщиками через страховых посредников - только в отношении страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств, выезжающих за пределы Российской Федерации;

увеличены требования к размеру уставного капитала.

2) Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. N 204-ФЗ внесены изменения, направленные на регламентацию деятельности страховых организаций с участием иностранного капитала - в рамках выполнения обязательств России по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 года (учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой). В числе особых требований к страховым организациям, которые являются дочерними по отношению к иностранному инвестору либо имеют долю иностранного инвестора в своем уставном капитале более 49%, установлен запрет осуществлять страхование жизни, обязательное страхование и имущественное страхование, связанное с госзаказами и госпоставками. Кроме того, установлены более высокие требования к размеру уставного капитала страховых организаций с иностранными инвестициями.

3) Федеральным законом от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ в связи с приведением законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" слова "свидетельство о регистрации" заменены словами "документы о регистрации", уточнен порядок государственной регистрации объединений страховщиков.

4) Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. N 41-ФЗ внесены изменения в порядок установления страховых тарифов по обязательному страхованию.

5) Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ в статье о порядке государственной регистрации объединений страховщиков слова "Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц" заменены словами "федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц".

6) Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ создал новую редакцию Закона, сохранив прежнюю структуру (глава 1 "Общие положения", глава 3 "Обеспечение финансовой устойчивости страховщиков", глава 4 "Государственный надзор за страховой деятельностью", глава 5 "Заключительные положения"), но введя ряд новелл, в том числе:

определены понятие "страховая деятельность (страховое дело)", цель и задачи организации страхового дела;

установлены обязательные условия, которые должны содержаться в правилах страхования;

в рамках личного страхования определены объекты страхования жизни, от несчастных случаев и болезней и медицинского страхования;

из числа участников отношений, регулируемых Законом, выделена такая категория, как субъекты страхового дела;

установлены требования к наименованию субъекта страхового дела;

введен институт лицензирования деятельности по перестрахованию и страховой брокерской деятельности;

предусмотрены аттестация страховых актуариев и обязанность страховых организаций представлять в орган страхового надзора заключение страхового актуария;

установлены требования к руководителям и главным бухгалтерам отдельных субъектов страхового дела (по образованию, стажу работы, гражданству);

установлен запрет на перестрахование рисков дожития и на сочетание страхования жизни с деятельностью по перестрахованию имущественных рисков;

определен минимальный размер уставного капитала страховых организаций и коэффициенты в зависимости от вида объектов, подлежащих страхованию, и вида страховой деятельности;

определена компетенция органа страхового регулирования в части принятия нормативных правовых актов;

введен институт передачи страхового портфеля;

урегулирован порядок лицензирования (выдачи лицензии, отказа в выдаче лицензии, ограничения, приостановления и возобновления действия лицензии, отзыва лицензии, аннулирования лицензии или отмены решения о выдаче лицензии);

введен уведомительный порядок представления в орган страхового надзора дополнительных правил страхования;

изменена классификация видов страхования;

установлены сроки увеличения уставного капитала, специализации страховых организаций, лицензирования деятельности страховых брокеров, аттестации страховых актуариев, замены бланков лицензии.

7) Федеральный закон от 20 июля 2004 г. N 67-ФЗ установил, что Закон не распространяется на отношения по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках.

8) Федеральный закон от 21 июня 2004 г. N 57-ФЗ приостановил действие пункта 3 статьи 13 Закона (о сочетании деятельности по страхованию жизни с деятельностью по перестрахованию имущественных рисков).

9) Федеральный закон от 7 марта 2005 г. N 12-ФЗ внес следующие изменения:

требование к гражданству физических лиц - страховых агентов, страховых брокеров и страховых актуариев, а также руководителей и главных бухгалтеров субъектов страхового дела заменено требованием иметь постоянное местожительство в России;

введено понятие "саморегулируемая организация" (как разновидность объединений субъектов страхового дела);

слова "федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью" заменены в связи с разделением функций правового регулирования и надзора между Минфином России и вновь созданным Росстрахнадзором словами "орган страхового регулирования" и "орган страхового надзора";

установлено, что юридические лица, осуществляющие страховую брокерскую деятельность, должны быть коммерческими организациями;

страховым агентам и страховым брокерам запрещено на территории РФ оказывать услуги, связанные с заключением и исполнением договоров страхования с иностранными страховыми брокерами;

страховым организациям разрешено заключать договоры с иностранными страховыми брокерами только в целях заключения договоров перестрахования с иностранными страховыми организациями;

определен перечень актов и информации, которые подлежат опубликованию органом страхового надзора;

изменены определения понятий "ограничение" и "приостановление" действия лицензии;

регламентирован порядок прекращения страховой деятельности.

10) Федеральный закон от 18 июля 2005 г. N 90-ФЗ внес изменения, уточняющие формулировки ссылок на "валютное законодательство и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты органом валютного регулирования";

11) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. 104-ФЗ внес изменения в части требований к наименованию субъекта страхового дела.

Самым заметным изменением Закона следует, конечно же, признать поправки от 10 декабря 2003 года (172-ФЗ), причем не только по объему (новая редакция) и количеству новелл, но по негативным последствиям и даже потрясениям на страховом рынке, которые вовремя не были спрогнозированы ни рабочей группой, ни законодателем, скорее всего, из-за того, что завершающий этап работы над проектом очень часто проходит в спешке, которая неизбежно отражается на качестве законов.

Первой неожиданностью для страховщиков стала необходимость иметь со дня вступления Закона в силу, 17 января 2004 года, лицензию на перестрахование, даже если это не является исключительным видом страховой деятельности. К такому резкому повороту событий не был готов и Минфин России, выполнявший в то время функции органа страхового надзора и обеспечивающий лицензирование.

Вслед за этим выясняется, что запрещается одновременно со страхованием жизни принимать в перестрахование риски по имущественному страхованию, потому что законодатель забыл связать эту норму со специализацией страховых организаций и установить аналогичный переходный период.

Самым драматичным для страховых организаций оказался период с августа по октябрь 2004 года, в течение которого многие из них лишились лицензии, надеясь на то, что используемые в Законе понятия "сформировать уставный капитал" и "обладать полностью оплаченным уставным капиталом" никак не связаны с увеличением такого капитала. В то время как страховой рынок пытался разгадать "ребусы и кроссворды", которые им подбросил законодатель, орган страхового надзора вынужден был выявить не выполнивших требования Закона и отзывать с 1 июля 2004 года лицензии на осуществление страховой деятельности. Поскольку Закон не давал определений указанным выше понятиям, орган страхового надзора исходил из того, что любые сделки по внесению имущества в уставный капитал могут быть расторгнуты, регистрация отчета об эмиссии может быть аннулирована, следовательно, нужен единый формальный критерий установления факта увеличения уставного капитала (факт регистрации внесения соответствующих изменений в устав юридического лица). Судебная практика по спорам в связи с отзывом лицензии подтвердила необходимость уточнения этих норм Закона в целях устранения неопределенности. Эта проблема сверхактуальна с учетом приближения следующего срока увеличения уставного капитала - 1 июля 2006 года.

Поводом для беспокойства стала процедура прекращения страховой деятельности в связи с отказом страховых организаций от лицензий (в основном на перестрахование или страхование жизни - либо в связи с невозможностью соответствовать требованиям к размеру уставного капитала, либо в связи с грядущей специализацией), а также отзывом лицензии. С одной стороны, Закон требовал представить доказательства того, что деятельность прекращена, с другой - не был определен перечень подтверждающих документов и не установлен срок их представления, без чего орган страхового надзора не может выполнять возложенную на него функцию обращения в суд с иском о ликвидации субъекта страхового дела. А самое главное, надлежащим образом не были защищены права страхователей и выгодоприобретателей.

Усилия регулятора страхового рынка, органа страхового надзора, страхового сообщества в период с января 2004 по настоящее время направлены на исправление недостатков новой редакции Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Удивление и единодушное недоумение специалистов вызвала норма Закона, запрещающая субъектам страхового дела использовать "полное или краткое наименование (фирменное наименование), повторяющее частично или в целом наименование (фирменное наименование) другого субъекта страхового дела". Ни одно из предлагающихся специалистами толкований этой нормы нельзя было оценить как единственно верное. Применить эту норму на практике было настолько трудно, что пришлось привлекать лингвистов из Института русского языка Академии наук РФ в качестве экспертов, которые установили такое количество вариантов частичных повторений, что пришлось бы переименовываться едва ли не всем субъектам страхового дела.

Усилия всех заинтересованных организаций в период с января 2004 года по настоящее время были направлены на выявление и устранение самых серьезных ошибок в Законе. В итоге уже приняты поправки Федеральными законами:

от 21 июня 2004 г. N 57-ФЗ - отсрочено разделение страхования жизни и перестрахования имущественных рисков;

от 7 марта 2005 г. N 12-ФЗ - уточнен порядок прекращения страховой деятельности в целях защиты прав страхователей и выгодоприобретателей (установлен период продолжительностью 6 месяцев для урегулирования отношений между страховщиком и страхователем (выгодоприобретателем) в случае отзыва лицензии);

от 21 июля 2005 г. N 104-ФЗ - уточнены требования к наименованию страховщиков, что позволило избежать массового применения санкций со стороны органа страхового надзора и сориентировать субъектов страхового дела на решение проблем в случае совпадения индивидуализирующей части наименования по договоренности друг с другом или в судебном порядке; перенесен конечный срок лицензирования деятельности обществ взаимного страхования и страховых брокеров с 1 июля 2005 года на 1 июля 2007 года (вследствие затянувшегося процесса подготовки закона о взаимном страховании и отсутствия законодательно установленных требований к деятельности страховых брокеров).

Почти каждая поправка в отдельности, возможно, была необходимой и обоснованной, но отсутствие единой концепции, на основании которой бы строилась не авральная, а планомерная работа по совершенствованию этого акта, каждый раз приводило лишь к стихийному заделыванию некоторых пробелов и исправлению, притом не всегда безупречному, основных дефектов Закона.

В итоге приходится констатировать, что Закон сейчас не имеет ни логически построенной структуры, ни полноценных внутренних связей, ни выраженной идейной целостности.