О системе страхового законодательства

Краткая история вопроса

Основные проблемы страхового законодательства

Проблемы соотношения главы 48 ГК РФ и Закона об организации

страхового дела

Пробелы в страховом законодательстве. Пробелы в правовом

регулировании гражданско-правовых отношений в области страхования

Пробелы в правовом регулировании административных отношений в

области страхования

Отсутствие целостной концепции совершенствования Закона

Проблемы законодательного регулирования в сфере обязательного

страхования

Проблемы ведомственного регулирования

Возможные варианты совершенствования системы страхового

законодательства

Основной проблемой в сфере правового регулирования страхования является отсутствие единой системы страхового законодательства. Это приводит к серьезным трудностям в правоприменительной практике и затрудняет осуществление эффективного страхового надзора. В статье рассматриваются различные аспекты этой проблемы и вносятся предложения о возможных путях решения задачи создания такой системы страхового законодательства.

Хорошо известна истина - успех дела трудно обеспечить без системного подхода. Если проанализировать законодательные акты, регулирующие страхование, то первый вывод, который при этом напрашивается, - единой системы страхового законодательства в нашей стране нет. Одной из причин этого, по нашему мнению, является отсутствие серьезных исследований данной темы в теории страхового права, где абсолютное большинство публикаций посвящены частным проблемам правового регулирования страхования. Эта статья представляет собой попытку анализа основных законодательных актов о страховании с точки зрения их целостности и системности. Естественно, рамки журнальной статьи не позволяют охватить все аспекты этой темы, поэтому анализу здесь подвергнуты те проблемы, которые авторы считают самыми актуальными и важными.

О практической значимости темы говорит тот факт, что с каждым годом увеличивается число судебных споров, связанных со страховой деятельностью и исполнением договоров страхования, а также постоянно возрастающий поток жалоб граждан в органы страхового надзора по поводу неправомерных, по их мнению, действий страховщиков. Очень часто это связано и с дефектами законодательства, такими, как противоречивость норм, отсутствие четкости, что допускает неоднозначный подход, множество пробелов, не позволяющих определить правила поведения участников страховых правоотношений, отсутствие механизма реализации отдельных норм и т.д.

Краткая история вопроса

Начало формированию системы законодательных актов, регулирующих страхование, было положено еще до революции. В советский период эта система была упрощена до минимума, так как в условиях государственной монополии разветвленной законодательной базы не требовалось.

Последующее становление рыночных отношений в России вновь остро поставило на повестку дня вопрос о создании системы страхового законодательства.

Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик 1991 года уже учитывали формирование рыночных отношений, в том числе в сфере страхования: в главе 14 "Страхование" были определены объекты страхования, формы его проведения, введено требование о наличии у страховщика лицензии на страховую деятельность, урегулированы основные положения страхового договора. При этом продолжал действовать ГК РСФСР 1964 года, регулировавший отношения в области государственного страхования.

Основы действовали в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, вплоть до 1996 года, когда вступила в силу часть вторая ГК РФ.

Но прежде - 27 ноября 1992 года - был принят Закон РФ "О страховании" (далее - Закон), который определил основы страхового дела в условиях рыночной экономики (главы 1 и 3), урегулировал отношения по осуществлению страхового надзора (глава 4), то есть административные отношения в сфере страхования, а также договор страхования (глава 2), то есть гражданско-правовые отношения. И хотя объем этого законодательного акта был относительно невелик, в силу чего он не мог детально регламентировать все аспекты страховой деятельности и страховых сделок, он, тем не менее, заложил основы такого регулирования. Закон был достаточно сбалансированным нормативным актом, построенным на принципах минимально необходимого нормативного регламентирования деятельности страховых организаций и равноправия сторон договора страхования.

Нормы главы 48 "Страхование" ГК РФ, действующего с 1 марта 1996 года, посвящены исключительно страховому договору. Учитывая, что кодекс разрабатывали главным образом представители академической науки, не случайно, что эта глава построена на иной общей концепции страхового правоотношения, чем глава 2 первой редакции Закона, а кроме того, в целом ряде частных вопросов также реализованы иные доктрины.

С декабря 1997 года Закон стал именоваться Законом РФ "Об организации страхового дела" (без раскрытия понятия "страховое дело") и сократился на одну главу (глава 2 "Договор страхования" была исключена). За период с декабря 1997 года по июль 2005 года изменения в этот Закон вносились 11 раз.

В 1991 году принят Закон РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (далее - Закон о медицинском страховании граждан), устанавливающий основы обязательного и добровольного медицинского страхования, а также акты Правительства РФ по обязательному медицинскому страхованию.

В 1992 и 1994 годах соответственно приняты Указы Президента РФ "Об обязательном личном страховании пассажиров" и "Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования".

В 1998 году вступил в силу закон, регулирующий обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц, в 2003 году - Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", и в целях его реализации были приняты соответствующие акты Правительства РФ, утверждающие правила страхования, страховые тарифы и порядок проведения независимой технической экспертизы.

Наряду с перечисленными выше законами и правовыми актами принимались акты Росстрахнадзора (с 1992 до 1996 г.) и Минфина России (с 1996 г.).

Можно ли утверждать, что в России удалось построить систему страхового законодательства? Для ответа на этот вопрос следует взглянуть на ту конструкцию, которая призвана сегодня выполнять роль правового фундамента страхования и страховой деятельности:

ГК РФ (глава 48 "Страхование");

Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации";

федеральные законы об обязательном страховании;

указы Президента РФ;

постановления Правительства РФ;

нормативные правовые акты федерального органа страхового регулирования.

Внешне конструкция выглядит вполне устойчиво. Если же сделать попытку оценить содержание составляющих конструкцию основных частей, их взаимосвязь и взаимообусловленность, очевидным станет неустойчивость этой конструкции.

Среди проблем, не позволяющих считать страховое законодательство единой системой, можно отметить следующие:

1. Построение двух основополагающих актов (главы 48 ГК РФ и Закона) без учета принципов взаимосвязи и взаимообусловленности.

2. Внутренние противоречия, нечеткость норм, пробелы и отсутствие механизма реализации отдельных норм в главе 48 ГК РФ и Законе.

3. Отсутствие единого концептуального подхода при внесении множества изменений в Закон.

4. Стихийное формирование массива актов по обязательному страхованию в отсутствие закона об основах проведения обязательного страхования, противоречие этих актов ГК РФ и Закону.

5. Несвоевременное и недостаточное ведомственное регулирование.