§ 3. Пост Президента Российской Федерации в 1991—1993 гг.

Период становления института президентства в нашей стране был сложным в силу нескольких обстоятельств.

Во‐первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства — СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.

Во‐вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.

В‐третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как‐то способствовать улучшению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.

В‐четвертых, у Президента трудно складывались отношения с парламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парламентом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, не осознавалось ни депутатским корпусом, ни Президентом.

В‐пятых, в процессе становления находился конституционный статус как самого Президента, так и других государственных органов, особенно парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.

В‐шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомствами, региональными органами.

В‐седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент Б. Н. Ельцин далеко не всегда был гибок в принятии решений. Немало конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его характером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал большей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.

Отличительной чертой указанного периода является стремление Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти.

Первыми шагами Президента Б. Н. Ельцина на своем посту были формирование Правительства РФ и создание президентской Администрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое испытание. Часть союзного руководства объявила 19 августа о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), пытаясь этим путем спасти Союз ССР от развала. Руководство РСФСР во главе с Б. Н. Ельциным единодушно выступило против этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М. С. Горбачев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Москву. Но фактически лидером страны (а не только РСФСР) стал Б. Н. Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов Верховного Совета РСФСР, Президента РСФСР, направленных на создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него передаются многие структуры из союзного аппарата.

Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Президента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР — до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР.

21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постановление «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР». Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автономной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Была введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом РСФСР. И он незамедлительно воспользовался моментом, приняв более фундаментальное решение. На следующий день, 22 августа 1991 г., издается Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», которым объявляется, что начиная от Президента и заканчивая доминантными лицами исполнительно‐распорядительных органов все главы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя еще при введении поста Президента в Конституции было записано, что он — глава исполнительной власти в РСФСР, теперь он прямо заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы.

В условиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.

Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства пробыл в должности недолго и 26 сентября 1991 г. был освобожден с традиционной формулировкой «в связи с переходом на другую работу». Президент долгое время избегает представления Верховному Совету РСФСР новой кандидатуры Председателя на согласование. В то же время он просит у Съезда народных депутатов дополнительных полномочий на период экономической реформы, чтобы вывести страну из кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» V Съезд народных депутатов наделяет Президента правом решать указами экономические вопросы в отклонение от законов РСФСР. Эти указы он должен представлять Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоняют указы, последние рассматриваются как первоочередные проекты законов. Указом от 6 ноября 1991 г. «Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы» формируется Правительство, как сказано в акте, «под непосредственным руководством Президента РСФСР».

Особенностью формирования аппарата исполнительной власти данного времени является то, что одни органы создаются под руководством Правительства, другие же выводятся в непосредственное подчинение Президента.

С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С одной стороны, она способствовала постепенному наполнению потребительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все свои сбережения, а на скудные заработные платы и пенсии не могли покупать товары по взвинченным ценам.

VI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя Правительства. Однако Президент проигнорировал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанности Председателя Правительства на Е. Т. Гайдара, являвшегося заместителем, а со 2 марта — первым заместителем Председателя Правительства.

Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. Проводившийся в это время VII Съезд народных депутатов далее не продлил особые полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Президента представить кандидатуру Председателя Правительства, который и был утвержден Съездом. Кроме того, в Конституцию РФ были внесены серьезные изменения, в основном направленные на ослабление позиций Президента и усиление возможностей по отношению к нему со стороны Верховного Совета.

По конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур: министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Он же получил право назначать председателя Центрального банка РФ. Президент обязан представлять Верховному Совету РФ предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации. За Верховным Советом закреплялось и более широкое полномочие — устанавливать порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории России. Верховный Совет получил право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. А до рассмотрения дела в Конституционном Суде он мог приостанавливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президенту РФ (до этого — только Президенту).

В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президента РФ, в частности, признав его Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет, Президент мог определить их как первоочередные.

Позиции Президента были ослаблены. К тому же в ст. 121 Конституции, согласно которой полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально‐государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, было добавлено: «в противном случае они прекращаются немедленно». Таким образом, законодательная власть утвердила свой приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым позициям.

Противостоянии Президента и депутатов в 1993 г. закончилось прекращением деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ указом Президента, назначением выборов нового парламента — Федерального Собрания РФ, принятием 12 декабря 1993 г. Конституции, существенно усилившей позиции Президента РФ.