3. Реформы России 1990-х годов

Во-первых, Россия возвращается к идее местного самоуправления.

Во‐вторых, произошло разграничение должностей в советских и партийных органах. Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, затем и указами первого российского Президента запрещалось партийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов.

В‐третьих, реформируется федеративное устройство. Субъектами РФ стали не только единицы, в которых учитывался национально‐этнический признак — автономные республики (позже — просто республики в составе Российской Федерации), автономные области и автономные округа, но также и территориальные единицы — края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов — они перестали быть местными органами государственной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР» в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР

1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Установлено, что назначение в порядке, определенном данным Законом, осуществляется при условии, что соответствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей администрации произвести назначение главы администрации. Президент вносит на согласование Совету народных депутатов края, области и т. д. одну или несколько кандидатур на должность главы администрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о своем согласовании кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе обратиться к Президенту с предложением внести на рассмотрение Совета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении выборов главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит предложенную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоятельно.

Указом от 27 сентября 1993 г. «О функционировании ОИВ в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации» Президент установил, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов ОИВ субъектов входят в единую систему исполнительной власти и подчиняются Совету Министров — Правительству РФ. До начала работы ФС глава администрации края, области и т. д. не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента; выборы глав администраций и голосование по их отзыву в этот период не проводятся.

9 октября 1993 г. издан Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т. п.) в составе 15—50 депутатов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно‐распорядительные функции, закрепленные законодательством РФ за Советами, осуществляются администрацией субъекта; бюджеты утверждаются Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ

22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, другие законодательные акты применялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти указанных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март 1994 г.

По данному Указу представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ избирался в составе не более 50 депутатов (представителей), т. е. нижняя планка была отменена.

К ведению представительного органа было отнесено правовое (законодательное) регулирование общественных отношений в пределах его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава администрации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматривал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администрации (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюджета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ.

ОИВ в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе являлась их администрация (правительство). Руководство ее деятельностью осуществлял глава соответствующей администрации.

Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». В Указе говорилось, что главы исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают всеми полномочиями, установленными соответствующими нормативными актами, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий.

По Указу назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента по представлению Председателя Правительства.

Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области и т. д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством.

Указом было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В нем определено, что глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти данного субъекта РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным органом власти субъекта.

Глава администрации формировал органы исполнительной власти субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав администраций городов и районов, а также решал вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством РФ, они не были отнесены к органам местного самоуправления.

В 1995—1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав администраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г. вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Конституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений Устава Алтайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы главы администрации края Законодательным собранием края. Конституционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением. Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Законе об общих принципах организации органов власти субъектов РФ.

Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативно-правовые основы, общие требования к организации и деятельности

Конституция РФ содержит немного положений об органах государственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми.

Во‐первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть, и формируется она самими субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11 «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ.

Во‐вторых, хотя Конституция РФ и предполагает самостоятельность субъектов в формировании своих органов, при этом должно соблюдаться единство сути органов государственной власти в Российской Федерации.

Специальным федеральным актом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является неоднократно упоминавшийся Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действующий с многочисленными изменениями и дополнениями.

В каждом субъекте РФ есть конституция, устав; они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов есть законы о представительном органе государственной власти, о главе исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиальном органе исполнительной власти

С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной практики вырисовывается следующая система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ:

— законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

— высший коллегиальный исполнительный орган государствен‐ ной власти субъекта РФ — правительство, администрация;

— высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указанный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имею‐ щее самостоятельный статус и положение в системе государственных органов;

— отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Федеральный законодатель и субъекты РФ избрали концепцию организации государственной власти субъекта, в которой на первом месте находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть.

Суды ОЮ не суды субъектов, а суды федеральные. Мировые судьи по содержанию деятельности и применяемому законодательству практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета. По новеллам 2020 г. они включены к единую судебную систему страны, но как мировые судьи субъектов РФ. до начала 2023 г. могут сохраняться в отдельных субъектах конституционные, уставные суды. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но тем не менее отраженными в законе субъекта о конституционном, уставном суде.

Согласно Закону об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2. распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3. верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

4. единство системы государственной власти;

5. разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

7. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8. самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Федерация регулирует не только общие принципы статуса органов власти субъектов, но и их полномочия. Полномочия органов государственной власти субъекта устанавливаются Конституцией РФ, названным Законом, другими федеральными законами (т. е. федеральными актами высшего уровня), конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем:

1. внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений;

2. изменений и (или) дополнений в указанный Закон;

3. принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ;

4. соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ учитывается регулирование, осуществляемое как Конституцией РФ и федеральными законами, так и внутригосударственными договорами о таком разграничении, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако при этом не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев. Если орган власти субъекта РФ полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, а нормативный правовой акт федерального органа власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов РФ, возникающий при этом спор разрешается соответствующим судом.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Что касается подразделений федеральных государственных органов, действующих на территории субъектов РФ, то законодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом