Тенденции дальнейшего реформирования работы европейского суда с целью повышения его эффективности

Изложенные выше предложения, содержащиеся как в докладе Группы мудрецов, так и в планах действий Интерлакенской, Измирской и Брайтонской деклараций, не только оказывают влияние на деятельность Европейского суда - они служат базисом и для разработки последующих предложений о реформировании работы Суда. Анализ предлагаемых в названных декларациях новаций позволяет говорить о том, что на сегодняшний день обсуждаться в качестве положений грядущих факультативных протоколов, изменяющих порядок деятельности Суда (Протоколы N 15 и N 16), могут следующие предложения.

Во-первых, в п. 15 Брайтонской декларации было одобрено предложение Европейского суда о сокращении срока, в течение которого лицо, полагающее свои права нарушенными, могло обратиться в Суд. Данный срок, продолжительность которого на сегодня составляет шесть месяцев, предлагается сократить до четырех месяцев. При этом в названной Декларации подчеркивается необходимость ввести соответствующие изменения к концу 2013 г.

Во-вторых, по сути уже реализована идея введения в состав Европейского суда "фильтрующего" органа. Несмотря на то что идея Группы мудрецов о создании Судебного Комитета не получила официальной поддержки, в Европейском Суде с начала 2011 г. введен специальный предварительный механизм "фильтрации" жалоб, заявленных против России, Турции, Румынии, Украины и Польши как государств, против которых направлено больше половины от всего числа жалоб, поступающих в Европейский суд.

Задачи "фильтрации" отличаются от задач сортировки: первая осуществляется с целью исключить рассмотрение явно неприемлемых жалоб, вторая - с целью распределить поступающие жалобы с учетом политики приоритетов <1>, соответственно, единоличным судьям, комитетам, палатам Суда. "Фильтрация" производится опытными юристами Секретариата Суда (их называют "фильтрующими лицами"), которые обладают достаточной квалификацией.

--------------------------------

<1> См.: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/0E26BD4F-A617-4A98-8BE0-23006526789C/0/2010_Politique_de_prioritisation_Communication.pdf; http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/AA56DA0F-DEE5-4FB6-BDD3-A5B34123FFAE/0/2010_Priority_policy Public_communication.pdf. Суд планирует руководствоваться данными критериями в ближайшие годы и организовал внутреннюю рабочую группу для проверки того, как это будет действовать на практике.

Работа "фильтрующих" лиц была высоко оценена Комитетом экспертов по реформе Европейского суда по правам человека. Им удалось вынести решения о явной неприемлемости жалоб в количестве, превышающем количество новых жалоб, поступивших в Европейский суд (см. об этом п. 2 Отчета Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека от 2 - 4 ноября 2011 г. <1>).

--------------------------------

<1> Данное заседание Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека состоялось в г. Страсбурге 2 - 4 ноября 2011 г. (http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR_8th.pdf; http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR(2011)_8e_F.pdf).

В-третьих, следует обратить внимание на то, что в п. 2 ч. А плана действий Измирской декларации указывалось на необходимость введения дополнительных мер в отношении доступа к Суду и, в частности, продолжения изучения вопроса взимания платы с заявителей при обращении в Европейский суд. И хотя в Брайтонской декларации предложение о взимании платы с заявителей не получило поддержки, данный вопрос не снят с рассмотрения - сейчас обсуждается возможность введения платы за подачу жалобы в Европейский суд на уровне 50 евро.

В-четвертых, необходимо упомянуть предложение об уменьшении числа судей, входящих в Палату, с семи до пяти. Такое предложение содержалось в п. 10 плана действий Интерлакенской декларации. В п. 2(e) ч. F Измирской декларации это объяснялось тем, что решение группы в составе пяти судей по отклонению прошения о передаче дела на рассмотрение Большой Палаты Европейского суда будет подробно мотивированным, что позволит избежать повторных прошений и обеспечит лучшее понимание решения Палаты.

В-пятых, необходимо уделить внимание предложениям, касающимся критериев приемлемости жалоб (п. 2 Отчета Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека от 2 - 4 ноября 2011 г. <1>).

--------------------------------

<1> Данное заседание Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека состоялось в Страсбурге 2 - 4 ноября 2011 г. (http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR_8th.pdf; http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/DH_GDR/DH-GDR(2011)_8e_F.pdf).

В п. 9(b) и (c) плана действий Интерлакенской декларации, п. 15(b) и (c) Брайтонской декларации содержатся призывы к Суду строго применять все критерии приемлемости жалоб, включая новый критерий приемлемости (см. о новом критерии комментарий к гл. II разд. II Регламента), а также рассмотреть другие возможности применения принципа de minimis non curat praetor (претор не занимается пустяками - лат.).

Вместе с тем уже в п. 4 Измирской декларации указывалось на целесообразность введения новых критериев приемлемости жалоб, что оправдывалось целью дальнейшего повышения эффективности контрольного механизма Конвенции.

Кроме этого в п. 15(d) Брайтонской декларации предусматривается введение ограничения юрисдикции Суда в тех случаях, когда дело заявителя было должным образом рассмотрено в национальном суде (за исключением жалоб, в которых поднимается серьезный вопрос, касающийся толкования или применения положений Конвенции) <1>. Необходимые изменения Комитету Министров предлагается принять к концу 2013 г. <2>.

--------------------------------

<1> Как отмечается в комментариях, такой подход вызывает беспокойство, поскольку абсолютно не ясно, кто и каким образом будет определять круг таких дел (см., например: http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/mar/01/watering-down-european-court-of-human-rights-powers).

<2> Предлагаемая новация объясняется тем, что, как указывалось выше, роль Европейского суда является субсидиарной по отношению к деятельности национальных органов государств - членов Совета Европы: обеспечивать защиту прав человека должны прежде всего внутригосударственные органы. Вследствие этого, например, в п. 9(а) плана действий Интерлакенской конференции, в п. 2(с) ч. F Измирской декларации специально отмечалось, что Европейский суд должен избегать пересмотра вопросов факта или национального законодательства, которые были рассмотрены и признаны национальными государственными органами.

В рамках данной части хотелось бы упомянуть новый подход Секретариата Суда к принятию жалоб: теперь в случае несоответствия жалобы формальным требованиям, изложенным в п. п. 1 и 2 ст. 47 Регламента, она не принимается к рассмотрению (см. п. 13 Отчета Комитета экспертов по реформе Европейского суда по правам человека от 2 - 4 ноября 2011 г.). Исключениями из общего правила признаются случаи, когда речь идет о нарушениях ст. ст. 2 - 5 Конвенции. Таким образом, если ранее требования ст. 47 Регламента, редакция которой не изменялась с сентября 2008 г., рассматривались в качестве рекомендуемых, то теперь их соблюдение строго обязательно, а их невыполнение, по сути, исключает для заявителя возможность добиться рассмотрения его жалобы в Европейском суде.

Данный подход пока не нашел прямого отражения в актах, регламентирующих деятельность Суда, но его последующее введение в Регламент или соответствующую практическую инструкцию нельзя исключать (как это было в отношении процедуры пилотного постановления, которая была сначала апробирована на практике и только затем введена в Регламент).

Подводя итоги, хотелось бы отметить, что изначально предполагалось, что Протокол N 15 будет содержать пять поправок, четыре из которых должны быть относительно простыми (в частности, планируется изменение процедуры уступки Палатой юрисдикции в пользу Большой Палаты Суда) и лишь пятая - сложной (указание на субсидиарный характер контрольного механизма Конвенции и доктрину свободы усмотрения в преамбуле Конвенции). В отношении Протокола N 16 высказывалось мнение о том, что он требует большей подготовительной работы, прежде чем начнется реализация тех изменений, о которых говорилось в упомянутых декларациях <1>.

--------------------------------

<1> См.: материалы 75-го заседания Руководящего комитета по правам человека, которое состоялось в Страсбурге 19 - 22 июня 2012 г. (http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/CDDH-DOCUMENTS/CDDH_2012_R75_E_final.pdf; http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/CDDH-DOCUMENTS/CDDH_2012_R75_F_final.pdf).

В настоящее время на сайте Комитета Министров размещен проект Протокола N 15 <1>, к особо важным новациям которого следует отнести, в частности, те, что:

--------------------------------

<1> См.: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM%282012%29166&Language=lanEnglish&Ver=add&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864; https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM%282012%29166& Language=lanFrench&Ver=add&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864.

- закрепляют сокращение срока на обращение с жалобой в Суд с шести до четырех месяцев;

- предусматривают введение в Конвенцию ссылки на субсидиарный характер контрольного механизма Конвенции и доктрину свободы усмотрения;

- ограничивают возраст кандидатов на должность судьи 65 годами (судье должно быть менее 56 лет на день начала течения срока пребывания в должности).