Об увеличении потока жалоб, повлекшем изменение порядка их рассмотрения европейским судом

Конвенция рассматривается обычно в качестве своеобразного продолжения и развития Всеобщей декларации прав человека <1>. Однако в отличие от Всеобщей декларации прав человека Конвенция не только провозгласила основополагающие права и свободы человека, но и создала систему, обеспечивающую исполнение государствами - участниками Конвенции принятых на себя обязательств.

--------------------------------

<1> Конвенция была открыта для подписания 4 ноября 1950 г. в Риме и вступила в силу 3 сентября 1953 г. Конвенция закрепила отдельные права и свободы, признанные во Всеобщей декларации прав человека.

Обязанность контролировать соблюдение установленных Конвенцией и Протоколами к ней <1> положений первоначально была возложена на три органа: Европейскую Комиссию по правам человека, Европейский суд по правам человека и Комитет Министров Совета Европы (который также выполнял функции суда).

--------------------------------

<1> Из пояснений Европейского суда: "Протокол к Конвенции - это документ, который дополняет первоначальный текст Конвенции одним или несколькими правами, а также вносит изменения в ее отдельные положения. Протоколы, вносящие в список прав Конвенции дополнительные права, являются обязательными только для государств, которые их подписали и ратифицировали. Протокол не имеет обязательной силы для государства, которое подписало, но не ратифицировало его" (см.: Европейский суд по правам человека: 50 вопросов о работе ЕСПЧ / Служба общественных отношений суда. Страсбург, 2009. С. 3).

Статистика свидетельствует о том, что за первые 20 лет своего существования (с 1959 по 1979 г.) Европейский суд по правам человека рассмотрел чуть более 50 дел. Но впоследствии число дел, рассмотренных контрольными органами Конвенции, стало неуклонно увеличиваться. Проблема еще более усугубилась после 1990 г. с присоединением к Конвенции новых государств: с 1989 по 1997 г. количество дел, рассматриваемых за год, увеличилось более чем втрое (если в 1989 г. было вынесено 30 решений, то в 1997 г. - 106).

Увеличение количества государств - участников Конвенции, а также резкий рост числа дел породили дебаты о необходимости реформирования механизма контроля за соблюдением Конвенции. В качестве решения было выбрано формирование единого постоянно действующего контрольного органа - Европейского суда по правам человека. Целью этого решения было прежде всего упрощение структуры контрольных органов и сокращение сроков разбирательства дел, которые к тому времени составляли в среднем шесть лет. Кроме того, такое решение позволяло упрочить судебные начала системы контроля в Совете Европы и снять с Комитета Министров квазисудебные полномочия, что, как отмечается многими специалистами, освобождало систему контроля от "политических компонентов".

Итак, с 1 ноября 1998 г., по вступлении в силу Протокола N 11 к Конвенции, Европейский суд по правам человека и Европейская Комиссия по правам человека были заменены единым постоянно действующим органом - Европейским судом.

С мая 1994 г. - момента открытия Протокола N 11 к подписанию до 2004 г. Конвенцию ратифицировали 13 новых государств, что создало возможность обращаться в Европейский суд за защитой нарушенных конвенционных прав более чем 240 млн. человек. В итоге к 2004 г. контрольный орган Конвенции был открыт не менее чем для 800 млн. человек.

То обстоятельство, что в Европейский суд в соответствии со ст. 34 Конвенции вправе обращаться частные лица, а его решения обязательны для государств - участников Конвенции, сделало Суд необычайно популярным. Но Европейский суд стал "жертвой собственного успеха": начиная с 1998 г. число поданных в Суд жалоб стало ежегодно увеличиваться с геометрической прогрессией. Так, если в 1998 г. в Европейский суд было подано 5979 жалоб, то в 2001 г. их количество составило 13858, в 2002 г. - более 28 тыс., а в 2003 г. - около 39 тыс. жалоб (причем учтены только жалобы, поданные в виде заполненного формуляра жалобы (о нем см. далее) с приложением необходимых документов).

В то же время на сентябрь 2008 г. Суд рассмотрел по существу лишь 10 тыс. жалоб (датой вынесения 10000-го постановления названо 18 сентября 2008 г. <1>). При этом часть времени работы Суда занимала обработка огромного количества жалоб, признаваемых неприемлемыми (более 90% всех жалоб), а также повторяющихся жалоб <2> (см. о повторяющихся делах (иначе - делах-клонах) и процедуре пилотного постановления комментарий к гл. V разд. II Регламента), тогда как из-за слишком длительной и сложной процедуры рассмотрения дел Европейский суд мог разрешать по существу лишь сравнительно небольшое количество жалоб (например, в 2001 г. им было рассмотрено по существу 889 дел, в 2002 г. - 884, в 2003 г. - только 732 дела).

--------------------------------

<1> См.: http://www.echr.coe.int/NR/rdonlyres/35A9C0D7-414B-44AB-9F5E-FE46251B855F/0/RUS_BR0CHURE_2.pdf.

<2> Например, в 2003 г. насчитывалось около 17270 жалоб, признанных неприемлемыми или исключенных из списка подлежащих рассмотрению дел, и только 753 жалобы были признаны приемлемыми (т.е. 96% жалоб были признаны неприемлемыми в 2003 г.). Из числа рассмотренных дел 60% - повторяющиеся дела.

Эта разница между количеством поступающих и рассмотренных жалоб привела к быстрому "накоплению" их в Суде - в нем скопилось несколько десятков тысяч жалоб, что требовало принятия срочных мер. В то же время было важно, чтобы принимаемые меры никоим образом не повлияли на уникальность контрольной системы Конвенции - на судебный характер контроля и на возможность любого лица, полагающего свои права нарушенными, обратиться в Суд с индивидуальной жалобой.

Для решения возникшей проблемы было решено внести изменения в порядок рассмотрения Судом дел, с тем чтобы сократить время, затрачиваемое Судом на отсев явно неприемлемых жалоб и повторяющихся дел (дел-клонов), с тем чтобы Суд сосредоточил внимание на тех делах, в которых поднимаются вопросы, важные для защиты прав человека. Для этих целей был разработан Протокол N 14 (от 13 мая 2004 г.), которым предусматривалось упрощение и ускорение процедуры рассмотрения дел в Суде. Европейский суд в 2009 г. указывал по этому поводу: "Протокол N 14, целью которого является обеспечение долгосрочной эффективной работы Суда на основе оптимальной сортировки и рассмотрения жалоб, предусматривает, в частности, создание новых судебных подразделений для работы с простыми делами, вводит новое условие приемлемости (причинение "значительного ущерба"; см. о нем комментарий к гл. II разд. II Регламента - авт.) и устанавливает срок полномочий судей на девять лет, без права переизбрания. Он вступит в действие с момента его ратификации всеми государствами - членами Конвенции (на сегодняшний день 46 из 47 государств ратифицировали Протокол N 14)" <1>.

--------------------------------

<1> Европейский суд по правам человека: 50 вопросов о работе ЕСПЧ. С. 12.

Итак, почти все государства - участники Конвенции ратифицировали Протокол N 14. Единственным из государств, не ратифицировавшим данный Протокол, стала Россия, которая в декабре 2006 г. отказалась его ратифицировать, что заблокировало действие этого Протокола и стало препятствием к реформированию порядка деятельности Суда <1>.

--------------------------------

<1> "Задержка в правосудии означает отказ в правосудии. Я очень разочарован, что после того, как Государственная Дума проголосовала против ратификации Протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, откладываются важные и давно необходимые изменения в деятельности Европейского суда по правам человека. Все остальные государства - члены Совета Европы уже ратифицировали этот протокол, направленный на модернизацию работы Суда, уменьшение объема нерассмотренных дел и сокращение сроков, необходимых для вынесения решений", - заявил в свое время Генеральный секретарь Совета Европы Терри Дэвис (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2009. N 7 (http://www.sudprecedent.ru/bulletin/archive/261/1225/?comment)).

С целью решить остро стоящую проблему повышения эффективности работы Европейского суда <1> 30 апреля 2009 г. на сессии ПАСЕ был одобрен Протокол N 14-bis (см. Приложение 4), которым в процедуру рассмотрения жалоб Европейским судом вводились жизненно важные минимальные изменения. Эти изменения предполагали, во-первых, введение института единоличного судьи, который вправе принимать решение об отклонении явно неприемлемых жалоб (в то время как раньше такое решение принималось Комитетом из трех судей), и во-вторых, предоставление Комитету из трех судей права принимать решение о приемлемости жалобы и постановление по существу по так называемым типовым делам - делам, по которым сложилась устойчивая прецедентная практика Европейского суда (в то время как раньше такие дела рассматривались Палатой в составе семи судей).

--------------------------------

<1> Европейский суд, поясняя необходимость введения подобных мер, указал следующее: "Независимо от ратификации Протокола N 14 было принято решение о необходимости продолжить реформу правового механизма Конвенции. В ноябре 2006 года группа советников, состоящая из заслуженных юристов, представила Комитету Министров свой отчет. Группа порекомендовала, в частности, создание нового механизма по сортировке дел и разработке Устава по отдельным структурным аспектам деятельности Суда, который предусматривал бы более гибкую процедуру внесения поправок, нежели порядок внесения изменений в международные договоры, действующий для Конвенции. В настоящее время Комитет по правовым вопросам и правам человека Совета Европы рассматривает различные предложения, вынесенные группой Советников. Одновременно Комитет работает над предложениями, которые позволят Суду использовать определенные процессуальные средства, предусмотренные Протоколом N 14, до вступления последнего в силу. Так, свою работу сможет начать комитет из трех судей, а также один судья сможет единолично принимать решения о неприемлемости поступивших в Суд жалоб" (Европейский суд по правам человека: 50 вопросов о работе ЕСПЧ. С. 12).

Вместе с тем положения Протокола N 14-bis, который вступил в силу с 1 октября 2009 г., распространялись на процедуру рассмотрения только тех жалоб, которые были направлены против государств - участников Конвенции, согласившихся с введением этого порядка и ратифицировавших данный Протокол. Одними из первых Протокол N 14-bis ратифицировали Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Монако, Норвегия и Словения.

Кроме того, на этой же сессии ПАСЕ был предложен и иной подход: на время ожидания ратификации Протокола N 14 всеми государствами - участниками Конвенции страны могли согласиться на временное применение отдельных статей Протокола N 14 (речь шла о тех же положениях, которые предусматривал Протокол N 14-bis). Одними из первых согласились на временное применение новых процедур Албания, Бельгия, Германия, Лихтенштейн, Люксембург, Нидерланды, Соединенное Королевство, Швейцария и Эстония.

В сложившихся условиях отказ от ратификации Протокола N 14 перестал быть препятствием к реформированию процедуры рассмотрения жалоб Европейским судом, и Россия 18 февраля 2010 г. ратифицировала Протокол N 14. Вследствие этого положения Протокола N 14, принятого еще 13 мая 2004 г., стали действовать на постоянной основе в полном объеме с 1 июня 2010 г.

В завершение данной части предисловия надо отметить, что в последние годы поток жалоб в Европейский суд значительно увеличился: если в 2004 г. в Суд поступило 27200 жалоб, то в 2008 г. их число составило 49900, в 2009 г. увеличилось до 57100, в 2010 г. - до 61300, в 2011 г. - до 64400, а в 2012 - до 65150 (причем, как и ранее, в статистике учитывались только жалобы, поданные в виде заполненного формуляра жалобы с приложением необходимых документов).

В то же время количество рассмотренных по существу дел выросло незначительно. Если в 2004 г. Суд рассмотрел по существу 718 дел, то в 2008 г. их стало 1543, в 2009 г. - 1625, в 2010 г. - 1499, в 2011 г. - 1157, а в 2012 г. - 1093. Правда, следует иметь в виду, что Европейский суд в последнее время объединял в одно производство несколько жалоб, в которых поднимались одни и те же вопросы, и рассматривал их одновременно в рамках одного дела (подробнее о повторяющихся делах (иначе - делах-клонах) см. комментарий к гл. V разд. II Регламента). Кроме того, нельзя не заметить ежегодное возрастание количества жалоб, признаваемых неприемлемыми и в силу этого не подлежащих рассмотрению по существу: в 2008 г. таковыми было признано 30163 жалобы, в 2009 г. - 33067, в 2010 г. - 38575, в 2011 г. - 50677, а в 2012 г. - 86201.

В итоге на начало 2012 г. в Суде накопилось около 151600 жалоб, из которых 40250 жалоб (т.е. около 27%) были поданы против России. В то же время предпринимаемые Европейским судом шаги возымели некоторый успех: к концу 2012 г. количество жалоб, ожидающих рассмотрения, впервые за все годы существования Суда пошло на уменьшение и составило 128100.