Экзамен зачет учебный год 2023 / Суд практика по Избирательному Праву

ответствующим Конституции Российской Федерации, если при этом избирательным законом каждый избиратель наделен одним голосом либо одинаковым числом голосов, а отнесение той или иной территории к одномандатному или многомандатному округу обуславливается конкретными формально определенными критериями. В противном случае положению о проведении выборов одновременно по одно и многомандатным избирательным округам не может быть обеспечен конституционный смысл.

В настоящее время данная правовая позиция нашла определенное отражение в Федеральном законе об основных гарантиях* и последовательно проводится судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих споров. Так, решением суда Корякского автономного округа от 6 сентября 2004 года было удовлетворено заявление Д. о признании противоречащими федеральному законодательству пункта 2 статьи 5 и пункта 1 статьи 12 Закона Корякского автономного округа от 4 августа 2004 года “О выборах депутатов Думы Корякского автономного округа” в части образования для проведения указанных выборов одного одномандатного, двух двухмандатных и одного трехмандатного избирательных округов. При этом суд прямо указал на то, что оспариваемые нормы окружного Закона противоречат статье 5 Федерального закона об основных гарантиях, закрепляющей участие граждан в выборах на равных основаниях, так как наделяют избирателей неравным числом голосов в различных – одномандатном и многомандатных – округах, а также не исключают создание преимуществ для какого либо кандидата в ходе избирательной кампании.

Анализируя судебную практику по вопросам, связанным с особенностями организации выборов по многомандатным избирательным округам, нельзя не упомянуть о прецеденте, имевшем место при проведении выборов депутатов Думы городского округа ЗАТО Большой Камень Приморского края, состоявшихся 11 марта 2007 года. Для проведения данных выборов были образованы десять двухмандат-

*Согласно пункту 2 статьи 5 Федерального закона об основных гарантиях, если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.

50

ных округов. При этом муниципальная избирательная комиссия 14 февраля 2007 года своим решением определила, что избиратели при голосовании будут иметь один голос, а впоследствии – 19 февраля 2007 года – внесла в первоначальное решение изменение, предусмотрев, что избиратели будут обладать не одним, а двумя голосами.

Подобные действия муниципальной избирательной комиссии города обусловили обращения в суд гражданина К., являвшегося одним из кандидатов в депутаты. В своем заявлении он просил признать незаконным решение муниципальной избирательной комиссии от 19 февраля 2007 года, так как его принятие повлекло, по мнению заявителя, нарушение избирательных прав кандидатов по причине неправомерного изменения правил голосования в ходе избирательной кампании. Несмотря на возражения муниципальной избирательной комиссии, Шкотовский районный суд решением от 28 февраля 2007 года удовлетворил заявление К. и признал обжалуемое решение муниципальной избирательной комиссии от 19 февраля 2007 года незаконным. В обоснование своего решения суд сослался на статью 11 Федерального закона об основных гарантиях, полагая, что в ней содержится прямой запрет на изменения правил подготовки и проведения выборов в ходе избирательной кампании. Кроме этого, суд посчитал, что исходное решение муниципальной избирательной комиссии о признании за каждым избирателем одного голоса полностью правомерно и принято в пределах представленной компетенции, поскольку в соответствии со статьей 5 Избирательного кодекса Приморского края при образовании многомандатных округов с равным числом распределяемых мандатов избиратели при голосовании обладают таким количеством голосов, которое равно числу распределяемых мандатов, либо одним мандатом.

Данное решение Шкотовского районного суда было обжаловано муниципальной избирательной комиссией городского округа в кассационном порядке в Приморский краевой суд, который своим решением от 9 марта 2007 года отменил решение суда первой инстанции и отказал кандидату К. в удовлетворении его заявления. Мотивируя свою позицию, Судебная коллегия по гражданским делам Приморского краевого суда прямо указала на то, что обеспечение равенства избирательных прав граждан относится к числу принципиальных вопросов избирательного законодательства, вследствие чего оно должно базироваться на положениях федеральных законов. Согласно же статье 5 Федерального закона об основных гарантиях на-

51

деление избирателя одним голосом при голосовании по многомандатным избирательным округам может иметь место только в случае образования на выборах в законодательный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования избирательных округов с разным числом мандатов. Если же для проведения выборов образуются избирательные округа с равным числом мандатов, то по смыслу данного Федерального закона избиратели имеют равное число голосов, что исключает в этом случае возможность постановки вопроса о наделении их одним голосом. При таких обстоятельствах Приморский краевой суд пришел к выводу о том, что обжалуемое решение муниципальной избирательной комиссии городского округа ЗАТО Большой Камень полностью соответствует принципу равного избирательного права, базируется на требованиях федерального закона и не может быть квалифицировано как неправомерное и нарушающее избирательные права кандидатов и иных участников избирательного процесса.

Принципиальное значение для рассмотрения споров по вопросам образования избирательных округов имеет и устоявшееся в судебной практике мнение о невозможности изменения границ избирательных округов после истечения срока, установленного для их утверждения. В обоснование данного вывода можно привести решение Верховного Суда Республики Тыва от 29 ноября 2002 года, которым по заявлению Г. были признаны недействующими и не порождающими правовых последствий постановления Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва, принятые с целью изменения ранее утвержденной этой же палатой схемы избирательных округов по выборам депутатов Великого Хурала (Парламента) Республики. Упомянутое решение суда первой инстанции было обжаловано в кассационном порядке Законодательной палатой Великого Хурала Республики Тыва. Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев 21 января 2003 года кассационную жалобу, не нашла оснований для ее удовлетворения. В определении Судебной коллегии было подчеркнуто, что не могут быть приняты во внимание доводы кассационной жалобы, где обращается внимание на отсутствие в законодательстве сроков, указывающих на время внесения изменений в схемы уже образованных избирательных округов.

Изменение границ избирательных округов в ходе начавшейся избирательной кампании означает ни что иное, как изменение поряд-

52

ка подготовки и проведения выборов. Это, в свою очередь, приводит

к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав

входе одних и тех же выборов. Как следствие, нарушается принцип равенства граждан, закрепленный в статье 19 Конституции Российской Федерации, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного статьей 32 Конституции Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти.

Значительный интерес для решения споров об образовании избирательных округов представляет подход, обозначенный в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2002 года, принятом по кассационной жалобе группы граждан на решение Новосибирского областного суда от 13 мая 2002 года об отказе в удовлетворении их жалобы о признании незаконным (недействительным) Закона Новосибирской области от 22 августа 2001 года “О схеме образования избирательных округов по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов”. В кассационной жалобе заявители настаивали на отмене решения суда первой инстанции вследствие того, что им неправильно применены нормы материального права. По их мнению, оспариваемый Закон области противоречит статье 19 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, так как в нем не содержится информация о границах избирательных округов и графическое изображение схемы избирательных округов в виде схематической карты. Схема же избирательного округа (включая его графическое изображение) необходима, поскольку только она обеспечивает возможность законного сбора подписей для регистрации

вкачестве кандидата в депутаты, а также проведение последующей предвыборной агитации. Требование об обязательном включении в схему избирательных округов их графического изображения прямо предусмотрено федеральным законом. Поэтому отсутствие графической карты в Законе Новосибирской области “О схеме образования избирательных округов по выборам депутатов Новосибирского областного Совета депутатов” нарушает их право как кандидатов в депутаты, вследствие чего они не смогли реализовать свое пассивное избирательное право.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия не нашла оснований для ее удовлетворения и отмены решения Новосибирского областного суда, указав в своем оп-

53

ределении на то, что в оспариваемом областном Законе имеется описание всех избирательных округов. В приложении № 1 к данному Закону содержится схема образованных избирательных округов с описанием общей численности избирателей по области, количества образуемых округов, средней численности избирателей в округе, обозначением номеров избирательных округов, определением административно территориальных единиц, в них входящих, указанием числа избирателей по каждому избирательному округу, включая процент отклонения от средней нормы представительства избирателей. При таких обстоятельствах Новосибирский областной суд пришел к правильному выводу, что данным Законом границы избирательных округов определены, а их описание изложено подробно и понятно.

Отсутствие в оспариваемом Законе области графического изображения избирательных округов не может являться основанием для признания его противоречащим федеральному законодательству и недействующим, поскольку по смыслу статьи 10 Конституции Российской Федерации органы законодательной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В этой связи суд не может обязать законодательный орган власти субъекта Российской Федерации, в данном случае Новосибирский областной Совет депутатов, изменить или дополнить какой либо закон, так как это является компетенцией законодательного органа. Суд лишь вправе в силу части 4 статьи 27 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” проверить по жалобе заинтересованных лиц соответствие закона субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

Исследуя судебную практику по спорам по образованию избирательных округов, необходимо упомянуть и об определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 мая 2005 года. Данным определением было отказано в удовлетворении кассационной жалобы К. на решение Магаданского областного суда от 14 апреля 2005 года, отказавшего ему в признании незаконным постановлений Магаданской областной Думы от 29 декабря 2004 года “О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва” и от 8 апреля 2005 года “О внесении изменений в приложение № 1 к постановлению Магаданской областной Думы

54

от 29 декабря 2004 года “О схеме образования одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Магаданской областной Думы четвертого созыва”.

В качестве предмета спора К. было заявлено, в частности, что при образовании избирательных округов № 8, 9 и 10 нарушен принцип примерного равенства избирательных округов, а изменение схемы избирательных округов привело к отступлению от равных условий проведения выборов в период одной и той же избирательной кампании. Однако состоявшимися судебными решениями нарушений избирательных прав К. не установлено. При этом небезынтересна аргументация обеих судебных инстанций по двум принципиальным моментам. Во первых, по мнению Новосибирского областного суда и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, внесение изменений в постановление об образовании избирательных округов в период начавшейся избирательной кампании является допустимым, если оно связано исключительно с уточнением описательной части границ избирательных округов без фактического их изменения. Во вторых, упомянутые судебные органы посчитали правомерным использование в качестве дополнительного источника информации о численности избирателей при образовании избирательных округов данных, полученных по результатам состоявшихся перед принятием решения об образовании округов выборов, хотя в соответствии с пунктом 2 статьи 18 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав избирательные округа должны образовываться на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории в порядке, предусмотренном статьей 16 данного Федерального закона.

Вместе с тем следует отметить, что позиция Верховного Суда Российской Федерации в вопросе о возможности использования для принятия решения об образовании избирательных округов, наряду с данными, получаемыми при помощи Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума Российской Федерации и других источников информации о числе зарегистрированных избирателей, не является неизменной. Об этом достаточно красноречиво свидетельствует определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2006 года, оставившее без удовлетворения кассационную жалобу А. на решение Верховного Суда Республики Тыва от 6 октября 2006 года.

55

Поводом для обращения А. в суд послужило то обстоятельство, что, по его мнению, при утверждении Законодательной палатой Великого Хурала Республики Тыва в мае 2006 года схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Палаты представителей Великого Хурала Республики были нарушены требования о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей. В результате по Первомайскому избирательному округу № 6, в котором заявитель зарегистрирован в качестве кандидата, число избирателей согласно данным, представленным отделом Федеральной миграционной службы по Республике Тыва, составило 2525 человек при средней норме представительства в 1283 избирателя на один одномандатный округ.

Отказывая А. в удовлетворении заявления, Верховный Суд Республики Тыва абсолютно обоснованно, по мнению Верховного Суда РФ, руководствовался тем, что, по данным, содержащимся в Реестре избирателей ГАС “Выборы”, число избирателей в “спорном” округе составляет 1304 человека, то есть не превышает допустимого по закону исключения от средней нормы представительства. При этом несоответствие данных о числе избирателей, установленных Избирательной комиссией Республики Тыва с использованием ГАС “Выборы”, действительному количеству избирателей, официально подтвержденному отделом Федеральной миграционной службы, не может быть принято во внимание ввиду однозначного указания федерального законодательства, предписывающего при утверждении схемы избирательных округов учитывать исключительно сведения, получаемые при помощи системы государственной регистрации избирателей, участников референдума и содержащиеся в ГАС “Выборы”.

56

Глава 3 Вопросы учета и регистрации избирателей

в судебной практике

Государственная регистрация (учет) избирателей устанавливается с целью обеспечения реализации избирательных прав граждан, гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах в Российской Федерации, создания условий для реального участия избирателей в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления. Она способствует повышению эффективности работы по образованию избирательных округов и избирательных участков, составлению списков избирателей.

Государственная регистрация (учет) избирателей – это занесение в реестр установленной формы персональных данных об избирателях, позволяющих определить численность избирателей, проживающих на определенной территории, и идентифицировать каждого из них при составлении списков избирателей.

Для осуществления государственной регистрации (учета) избирателей введена Государственная автоматизированная система “Выборы” (далее – ГАС “Выборы”) – автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов*. Отношения, возникающие при ее использовании, а также право доступа к информационным ресурсам ГАС “Выборы” регулируются Федеральным законом от 10 января 2003 года № 20 ФЗ “О государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”**.

Порядок использования государственной системы регистрации (учета) избирателей определялся Положением о Государственной

*См.: Пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2003 года № 20 ФЗ “О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы” // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172.

** Там же.

57

системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденным постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 6 ноября 1997 года № 134/973 II с изменениями от 29 апреля 2003 года (далее – Положение о ГСРИ)*. Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 29 декабря 2005 года № 164/1084 4 утверждено новое Положение по данному вопросу**, которое действует в настоящее время.

Порядок использования ГАС “Выборы” определен Положением об организации единого порядка использования, эксплуатации и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” в избирательных комиссиях и комиссиях референдума, утвержденным постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 23 июля 2003 года № 19/135 4***.

Всоответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года

№67 ФЗ с посл. изм. и доп. на 24 июля 2007 года № 214 ФЗ “Об основ-

ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”**** все избиратели подлежат го-

сударственной регистрации (учету) (п. 1 ст. 16).

Регистрация (учет) избирателей производится уполномоченными на то органами и должностными лицами. Например, регистрация (учет) избирателей военнослужащих, членов их семей и других из-

*Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. 1997–1999. М., 2000; Вестник ЦИК РФ. 2003. № 4 (142).

**См.: Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации / Центральная избирательная комиссия РФ. М., 2006.

***Вестник ЦИК РФ. 2003. № 9. Следует отметить, что Центральной избирательной комиссией РФ устанавливается регламент перевода ГАС “Выборы” в режим подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государ-

ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и ее использование в этом режиме. См., например: Регламент перевода Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы” в режим подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации и ее использование в этом режиме: Утв. постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 8 июня 2007 года № 15/129 5 // Вестник ЦИК РФ. 2007. № 8 (211).

С. 210–225.

****СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

58

бирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром этой части (п. 3 ст. 16). Регистрация (учет) избирателей, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения (п. 2 ст. 16). Регистрация (учет) избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, осуществляется руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации (п. 4 ст. 16).

Основанием для государственной регистрации (учета) избирателей на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства на соответствующей территории, а для вынужденных переселенцев – факт временного пребывания на соответствующей территории (п. 2 ст. 16). Для военнослужащих и членов их семей основанием для регистрации (учета) является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части (п. 3 ст. 16).

Для граждан Российской Федерации, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках, основанием для регистрации (учета) является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной командировке на территории соответствующего иностранного государства (п. 4 ст. 16).

Факт нахождения места жительства и места временного пребывания устанавливается уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами. Так, факт нахождения места жительства устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. В отношении военнослужащих факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части устанавливается на основании сведений, представляемых командованием воинской части.

Органы, осуществляющие регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, вы-

59