Экзамен зачет учебный год 2023 / Суд практика по Избирательному Праву

Для устранения противоречий в применении указанных норм представляется необходимым законодательно разделить перечень лиц, которые вправе обращаться в суд в защиту своих избирательных прав, и перечень лиц, которые вправе обращаться в суд в защиту избирательных прав других лиц.

Насколько шагов в этом направлении уже сделано. Согласно части 2 статьи 259 ГПК РФ избирательные комиссии и соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума. Обращаясь в суд по данной категории избирательных споров, избирательные комиссии защищают интересы других субъектов избирательного процесса.

Избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, обращаясь в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) на основании части 3 статьи 259 ГПК РФ, защищают не только свои избирательные права, но также и права избирателей.

Определенные уточнения были внесены Федеральным законом от 5 декабря 2006 года № 255 ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации” и в отношении возможности прокурора обращаться в суд в защиту избирательных прав. Часть 1 статьи 259 ГПК РФ, содержащая перечень лиц, которые вправе обратиться в суд с заявлением о защите избирательных прав, предусматривает, что прокурор вправе обратиться в суд в случае нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Однако согласно части 3 этой же статьи с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списков кандидатов) вправе обратиться избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата (список кандидатов), кандидат, зарегистриро-

30

ванный по тому же избирательному округу, избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу. Указанный перечень сформулирован как исчерпывающий.

Подобная редакция статьи 259 ГПК РФ вызывала неоднозначное толкование в правоприменительной практике. Нередкими были случаи, когда прокуроры, игнорируя часть 3 статьи 259 ГПК РФ, обращались в суд с заявлениями об отмене регистрации со ссылкой на часть 1 данной статьи, которая, по их мнению, наделяет прокурора правом обратиться

всуд в защиту избирательных прав неопределенного круга лиц. Согласно новой редакции части 3 статьи 259 ГПК РФ в случаях,

предусмотренных федеральным законом, с заявлением об отмене регистрации вправе обратиться прокурор. Такими случаями в соответствии с пунктом 12 новой редакции статьи 76 Федерального закона об основных гарантиях являются:

несоблюдение кандидатом, избирательным объединением ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 Федерального закона об основных гарантиях (совершение действий, которые в соответствии со статьей 1 Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности” определяются как экстремистская деятельность;

превышение установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда либо расходование средств помимо избирательного фонда;

неоднократное использование кандидатом, руководителем избирательного объединения преимуществ своего должностного или служебного положения;

установление факта подкупа избирателей кандидатом, избирательным объединением, их доверенными лицами, уполномоченными представителями, а также действующими по их поручению должностными лицами или организациями;

установление факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости.

Таким образом, законодатель окончательно включил прокурора

вперечень лиц, обладающих правом на обращение в суд с заявлением об отмене регистрации кандидатов, списков кандидатов. Однако,

вотличие от других субъектов этого права, прокурор может его реализовать только в отношении нескольких обстоятельств, являющихся основанием для отмены регистрации.

31

Порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав

граждан. Гражданские дела, связанные с защитой избирательных прав, как разновидность дел, возникающих из публично правовых отношений, подлежат рассмотрению и разрешению по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 23, регулирующей общие правила производства по делам, возникающим из публично правовых отношений, а также главой 26 ГПК РФ (ч. 1 ст. 246). Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93 ФЗ в главе 26 ГПК РФ введена статья 2601, содержащая специальные правила в отношении порядка рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав. Исходя из анализа указанных норм можно выделить несколько особенностей порядка рассмотрения и разрешения избирательных споров по сравнению с правилами искового производства.

Во первых, большинство избирательных споров рассматривается судом единолично, за исключением дел о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума, которые рассматриваются судом коллегиально в составе трех профессиональных судей (ч. 2 ст. 2601 ГПК РФ).

Во вторых, часть 1 статьи 2601 ГПК РФ содержит исчерпывающий перечень лиц, которых суд обязан привлечь к участию в рассмотрении дел о защите избирательных прав: заявители, представители органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий, иных общественных объединений, избирательные комиссии, комиссии референдума, должностные лица, прокурор.

В третьих, при рассмотрении избирательных споров не применяются правила заочного производства. Однако это не значит, что неявка участников процесса помешает рассмотреть дело по существу. Согласно части 1 статьи 2601 ГПК РФ неявка в суд участников процесса, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. Специальные правила применяются в отношении представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностных лиц (в том числе представителей избирательных комиссий), чьи действия (бездействие), решения, нарушающие избирательные права, оспариваются в судебном порядке. Суд может признать их явку в судебное заседание обязательной. При неисполнении указанными лицами этой обязанности суд

32

вправе подвергнуть их штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

В четвертых, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В этом правиле заключается принципиальное отличие искового производства от производства по делам, возникающим из публично правовых отношений. В рамках искового производства суд выступает только в роли арбитра. Он не вправе выйти за пределы заявленных требований и возражений. Правом на изменение предмета иска (требования) или основания иска (обстоятельств, с которыми связаны требования) обладает только истец. Основания возражений против иска определяет и изменяет только ответчик. Задача суда выражается в установлении обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон на основе представленных ими доказательств.

При рассмотрении дел, возникающих из публично правовых отношений (в том числе избирательных споров), задача суда существенно меняется. В данном случае суд выполняет контрольную функцию по отношению к органам законодательной и исполнительной власти, он должен проверить законность поставленных заявителем под сомнение действий (бездействия) решений. С этой целью суд обязан проявлять инициативу в истребовании доказательств.

В судебной практике по делам о защите избирательных прав нередко возникает вопрос о том, вправе ли суд выйти за пределы заявленных требований. В подавляющем большинстве случаев дела, возникающие из публично правовых отношений, рассматриваются судами только по заявленным требованиям. Однако возникает вопрос, как должен поступить суд, если признание незаконным какого либо действия (бездействия) или решения влечет незаконность других решений, принятых на их основе, в то время как сами эти решения заявителем не оспариваются. Особенно актуальным этот вопрос становится при рассмотрении избирательных споров, связанных с оспариванием итогов голосования и результатов выборов. Так, В.Н. Покитко обратился в Слюдянский районный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования на избирательном участке № 1057 по выборам депутатов Думы Байкальского муниципального образования. Суд, установив нарушения в порядке подсчета голо-

33

сов на избирательном участке, признал недействительным не только протокол участковой комиссии, но и решение окружной избирательной комиссии № 3 по выборам депутатов Думы Байкальского муниципального образования. Коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда, отменяя указанное решение, в том числе сослалась на отсутствие заявленного требования об отмене решения окружной комиссии*.

Поскольку Федеральный закон об основных гарантиях прямо не предусматривает возможности суда выйти за пределы заявленных требований, указание на такую возможность должно быть закреплено в процессуальном законе. Таким образом, при рассмотрении определенных категорий избирательных споров суд должен быть не связан не только основаниями и доводами заявленных требований, но и самими требованиями.

В пятых, при рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума в качестве мер по обеспечению иска не могут применяться наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или их изъятие, а также запрещение избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума (ч. 3 ст. 2601 ГПК РФ).

Однако законодатель не учел, что материалы, составляющие избирательную документацию, являются при рассмотрении ряда избирательных споров необходимыми доказательствами, без которых дело не может быть рассмотрено по существу. Так, Т.В. Казакова обратилась в Иркутский районный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительными протоколов об итогах голосования участковых избирательных комиссий № 270 и 272 по выборам главы Листвянского муниципального образования Иркутского района 9 октября 2005 года. Одновременно ею было заявлено ходатайство

* См.: Судебная практика рассмотрения избирательных споров: Сборник судебных по-

становлений. В 2 т. Т. 2 / Избирательная комиссия Иркутской области. Иркутск, 2006.

С. 354–364.

34

об истребовании от территориальной избирательной комиссии Иркутского района подлинников списков избирателей и избирательных бюллетеней. Суд, несмотря на то, что решение об итогах голосования территориальной избирательной комиссией еще не было принято, вынес определение об истребовании доказательств и предпринял меры к получению подлинников избирательной документации.

При рассмотрении аналогичного избирательного спора об оспаривании итогов голосования на выборах главы Братского района, по ходатайству заявителя, на основании статей 64–66 ГПК РФ, суд вынес определение об обеспечении доказательств*. В обоих случаях соответствующие избирательные комиссии не имели правовых оснований для непредставления по требованию суда избирательной документации, поскольку истребование доказательств или принятие мер по обеспечению доказательств в соответствии с процессуальным законом не связано с применением мер по обеспечению иска.

В результате проведенного исследования можно сделать вывод о взаимном влиянии законодательства о выборах и судебной практики. С одной стороны, избирательное законодательство оказывает определяющее воздействие на развитие судебной практики. В свою очередь, судебная практика выявляет пробелы как в избирательном, так и в процессуальном законодательстве, ставя перед законодателем новые задачи.

Нормы, регламентирующие процессуальный порядок рассмотрения и разрешения избирательных споров, появились сравнительно недавно в связи с принятием нового избирательного законодательства. Изменения в ГПК РФ вносились путем перенесения норм процессуального характера, закрепленных в законах о выборах. Однако следует признать, что подобная практика не всегда себя оправдывает. Являясь неотъемлемой частью материального права, эти нормы, будучи включенными в ГПК РФ, не всегда согласованы с другими процессуальными нормами. Поэтому нормы, касающиеся судебной защиты избирательных прав, должны содержаться только в процессуальном законе и не нарушать его единства.

* Текущий архив Избирательной комиссии Иркутской области.

35

Глава 2 Вопросы назначения выборов и образования

избирательных округов в судебной практике

Споры по вопросам о назначении выборов встречаются в судебной практике сравнительно нечасто. Обусловлено это, очевидно, тем, что избирательное законодательство достаточно подробно регулирует весь комплекс отношений, связанных с назначением выборов. Кроме этого, нельзя не учитывать, что решение вопросов о назначении выборов происходит в период, когда еще отсутствуют основные соперничающие на выборах субъекты избирательного процесса, вследствие чего нередко объективно имеющие место отступления от требований закона остаются без внимания как с их стороны, так и со стороны избирателей и иных лиц. Вместе с тем следует признать, что в настоящее время накоплен достаточный опыт рассмотрения судами дел о назначении выборов, который касается органов (должностных лиц), уполномоченных назначить выборы, сроков назначения выборов, переноса выборов и решения других вопросов, связанных с начальной (отправной) стадией избирательного процесса.

Говоря о судебной практике по делам о назначении выборов, прежде всего хотелось бы обратить внимание на следующее. Суды исходят из того, что посредством выборов могут формироваться (замещаться) только органы (должности), учрежденные для каждого уровня публичной власти в соответствии с действующим законодательством, и, как следствие, суды обоснованно отказывают в удовлетворении заявлений о назначении выборов, если орган или должностное лицо, об избрании которых ставится вопрос, отсутствуют в системе государственного или муниципального управления соответствующего субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В качестве иллюстрации, подтверждающей подобный вывод, можно привести дело по заявлению К. и Ч. о назначении даты выборов руководителя высшего исполнительного органа государственной влас-

36

ти субъекта Российской Федерации – председателя правительства Самарской области, рассмотренное Самарским областным судом.

Свое обращение в суд заявители мотивировали тем, что высшим исполнительным органом государственной власти области является правительство Самарской области, председатель (руководитель) которого должен избираться посредством прямых выборов населением области, так как это прямо вытекает из части 1 статьи 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Рассмотрев указанное заявление, Самарский областной суд решением от 10 августа 2004 года отказал в удовлетворении заявленных требований. При этом суд исходил из того, что основания для назначения выборов руководителя высшего исполнительного органа государственной власти Самарской области отсутствуют, поскольку согласно Уставу Самарской области высшим должностным лицом Самарской области является губернатор Самарской области, который возглавляет правительство Самарской области и избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Самарской области.

Не согласные с решением Самарского областного суда заявители подали кассационную жалобу, рассмотрев которую, Верховный Суд Российской Федерации определением Судебной коллегии по гражданским делам от 27 октября 2004 года оставил решение областного суда без изменения.

Определением было особо подчеркнуто, что согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В развитие данного конституционного положения Федеральным законом “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” (ст. 2, 17 и 18) установлено, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган, иные органы государственной влас-

37

ти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании*.

Согласно статье 91 Устава Самарской области высшим должностным лицом данного субъекта Российской Федерации является губернатор Самарской области, который возглавляет правительство Самарской области (высший исполнительный орган государственной власти области) и замещает свою должность посредством выборов.

В соответствии со статьей 95 Устава Самарской области правительство Самарской области формируется губернатором области после его избрания. Оно состоит из председателя (вице губернатора), первого заместителя председателя, двух заместителей председателя правительства и министров Самарской области, назначаемых на свои должности губернатором области. Исходя из этого, по мнению Судебной коллегии, суд первой инстанции правильно отверг доводы заявителей о том, что губернатор Самарской области не может быть одновременно высшим должностным лицом и руководителем высшего исполнительного органа государственной власти Самарской области, вследствие чего правительство области должен возглавлять

* В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 11 декабря 2004 года “О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации замещается не путем выборов, а посредством наделения соответствующими полномочиями по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

38

председатель правительства, избранный населением, так как эти доводы заявителей не основаны на законе.

Особо следует подчеркнуть, что в определении Судебной коллегии была также отмечена необоснованность ссылок заявителей на нарушение их избирательных прав, поскольку гарантии избирательных прав согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона об основных гарантиях представляют собой установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан. Включение же в состав выборных иных должностей, помимо указанных в федеральном законе, не относится к условиям, правилам и процедурам проведения выборов и не нарушает избирательных прав граждан.

Важное значение для правового режима назначения выборов имеет также подтвержденное судебной практикой правило, согласно которому основаниями для принятия соответствующего решения может служить наступление только прямо упомянутых в избирательном законодательстве обстоятельств. Как правило, они связаны с истечением нормативных сроков полномочий выборных органов или должностных лиц либо с их досрочным прекращением. Если же избиратели ставят вопрос о назначении выборов по иным основаниям, то такие требования не согласуются с законом и не должны подлежать удовлетворению, в том числе и в судебном порядке. Наглядным примером тому может служить решение Санкт Петербургского городского суда от 20 февраля 2006 года, оставившее без удовлетворения заявление гражданина М. о назначении даты выборов депутатов муниципального Совета муниципального округа № 15.

Свое обращение в суд М. мотивировал тем, что в муниципальном округе № 15 на момент подачи им заявления отсутствовал депутатский корпус, способный исполнять полномочия представительного органа муниципального образования. В судебном заседании заявитель пояснил, что избранные на выборах, состоявшихся 24 декабря 2004 года, депутаты муниципального Совета муниципального округа № 15 в течение длительного времени не исполняли своих обязанностей по причине имеющихся между ними разногласий.

Бездействие представительного органа муниципального образования повлекло за собой, по мнению заявителя, нарушение его прав, вследствие чего необходимо решить вопрос о назначении выборов нового состава депутатского корпуса. Суд, однако, посчитал доводы М.

39