Экзамен зачет учебный год 2023 / Суд практика по Избирательному Праву

Глава 7 Вопросы административной ответственности

за нарушения законодательства о выборах в судебной практике

Анализ практики привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о выборах на современном этапе свидетельствует о снижении роста нарушений в сфере реализации избирательного законодательства в целом. К примеру, в 2006 году по сравнению с 2005 годом количество выявленных прокурорами нарушений сократилось с 8848 до 7565.

В14 субъектах Российской Федерации 11 марта 2007 года прошли выборы в законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации и в 72 – в органы местного самоуправления. В период этих избирательных кампаний органами прокуратуры выявлено более 500 нарушений законодательства, возбуждено свыше 250 дел об административных правонарушениях. Вместе с тем нарушений, которые могли бы повлиять на общие итоги выборов, выявлено не было.

Согласно положениям действующего в Российской Федерации законодательства субъектами административного правонарушения являются физические лица (в том числе должностные) и юридические лица (организации).

Общим субъектом административного правонарушения признаются вменяемые, достигшие 16 лет, граждане России.

Специальным субъектом выступают должностные лица, родители несовершеннолетних детей, находящиеся на территории нашей страны иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, и лица без гражданства.

Всилу норм статьи 2.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) ответственность за административное правонарушение наступает с 16 лет. Однако применительно к избирательным правоотношениям необходимо учи-

220

тывать, что в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона об основных гарантиях участвовать в предусмотренных законодательством о выборах избирательных действиях вправе гражданин Российской Федерации, которому исполнилось либо исполнится на день голосования 18 лет. Указанные лица могут быть привлечены к административной ответственности в общем порядке, если не указан специальный субъект.

Лица, не достигшие на день голосования 18 лет, могут быть привлечены к административной ответственности с учетом характера правонарушения лишь по некоторым статьям КоАП РФ (5.11, 5.12, 5.14, 5.20, 5.56).

В примечании к статье 2.4 КоАП РФ дается понятие должностного лица, которым является лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно распорядительные или административно хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что руководители и другие работники иных организаций, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно распорядительных или административно хозяйственных функций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

Специальные субъекты административной ответственности указываются в самой статье КоАП РФ. Такие лица обладают определенным статусом: кандидаты, зарегистрированные кандидаты, уполномоченные представители избирательных объединений (в том числе по финансовым вопросам), а также лица, замещающие государственную должность субъекта Российской Федерации, выборные муниципальные должности, государственные или муниципальные служащие.

Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93 ФЗ “О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Феде-

221

рации” изменены редакции 23 статей КоАП РФ (ст. 5.6–5.9, 5.11–5.13, 5.15, 5.17–5.21, 5.24, 5.25, 5.27, 5.46–5.52), введено три новых состава, предусматривающих административную ответственность за нарушение законодательства о выборах (ч. 2 ст. 5.3, ч. 2 ст. 5.5, ст. 5.56).

В настоящее время протоколы об административных правонарушениях вправе составлять следующие должностные лица:

по статьям 5.3–5.5, 5.8–5.10, 5.12, 5.15, 5.17–5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 КоАП РФ – члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями (ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ);

по статьям 5.6, 5.10, 5.11, 5.12, 5.14–5.16, 5.22, 5.47, 5.49 КоАП РФ – должностные лица органов внутренних дел (милиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ);

по статьям 5.5, 5.10, 5.11, 5.13, 5.51 КоАП РФ – должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации (п. 58 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ);

по статьям 5.5, 5.10, 5.11, 5.13 КоАП РФ – должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания (п. 60 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ);

по статье 5.21 Кодекса – инспектора Счетной палаты Российской Федерации (абзац 3 ч. 5 ст. 28.3 Кодекса).

Таким образом, по ряду статей (5.5, 5.10, 5.12, 5.15, 5.47, 5.51) право на составление протокола об административном правонарушении имеют, помимо уполномоченных членов избирательных комиссий, и другие должностные лица.

Однако данное обстоятельство не может служить основанием для избирательной комиссии в случае поступления к ней обращения с приведением фактов, содержащих признаки административного правонарушения, направлять такие обращения иным должностным лицам для составления протокола, кроме случаев, когда у комиссии, в отличие от иного органа, уполномоченного на составление протоколов об административных правонарушениях, отсутствуют правовые средства для оперативного, полного и всестороннего установления фактов, свидетельствующих о правонарушении (в том числе в связи с необходимостью проведения административного расследования).

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52 Кодекса, вправе возбуждать прокурор (ст. 28.4 КОАП РФ). Прокурором может быть

222

возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном любой статьей Кодекса.

Поводы к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56. КоАП РФ, указаны в части 1 статьи 28.1 КоАП РФ:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

При поступлении обращения, содержащего сведения об административном правонарушении, в избирательную комиссию рекомендуем в целях более объективного подхода рассматривать такое обращение на заседании комиссии с принятием соответствующего решения и последующим поручением уполномоченному члену избирательной комиссии, комиссии референдума составить протокол об административном правонарушении немедленно, либо при необходимости выяснения дополнительных обстоятельств – в течение двух суток с момента вынесения указанного решения, либо вынести определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Сроки составления протокола об административном правонарушении предусмотрены частями 1, 2 статьи 28.5 КоАП РФ.

Срок давности привлечения к административной ответственности по делам о нарушениях законодательства Российской Федерации

овыборах и референдумах составляет один год (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ). Срок давности привлечения к ответственности исчисляется по об-

щим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем со-

вершения административного правонарушения (за днем обнаруже-

223

ния правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Вопросы применения КоАП РФ изложены в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”, а также в Рекомендациях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 27 сентября 2006 года.

Впункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 указано, что срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, исчисляется с момента наступления указанного срока.

Анализ сообщений избирательных комиссий 72 субъектов Российской Федерации позволил выявить тенденции административной практики за 2005 год в рассматриваемой сфере правоотношений. По имеющимся данным, всего за указанный период уполномоченными членами избирательных комиссий возбуждено 263 дела об административных правонарушениях, связанных с выборами и референдумами.

Вряде субъектов Российской Федерации в 2005 году не проводилось избирательных кампаний: в Республике Ингушетия, Республике Калмыкия, Алтайском, Краснодарском, Ставропольском краях, Вологодской, Калининградской, Камчатской, Курской, Липецкой, Мурманской, Пензенской, Псковской, Сахалинской областях.

Внекоторых регионах члены избирательных комиссий не использовали право составления протоколов об административных правонарушениях. Это республики Алтай, Бурятия, Карелия, Кабардино Балкарская Республика, Коми, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Приморский край, Астраханская, Брянская, Воронежская, Иркутская, Калужская, Кемеровская, Нижегородская области, Хабаровский край и др.

При этом наблюдалась тенденция роста числа субъектов Российской Федерации, в которых избирательные комиссии не используют право составления протоколов – за период с 2002 года по 2004 год

224

этот показатель охватывал 20 регионов, тогда как только за 2005 год, по предварительным данным, он составил 32. Однако это не означает снижение количества либо отсутствие нарушений избирательного законодательства в указанных субъектах, учитывая их латентность. Например, в Республике Коми в 2005 году прокурорами выявлено 76 нарушений законов об избирательных правах, в Приморском крае – 56, в Брянской области – 94, в Иркутской области – 207,

вОренбургской области – 225, в Ярославской области – 143. Наименьшее число протоколов составлено уполномоченными

членами избирательных комиссий следующих субъектов Российской Федерации: по одному протоколу в республиках Мордовия, Саха (Якутия), Хакасия, Магаданской области; в Смоленской, Новосибирской, Пермской областях – по 2 протокола, в Архангельской области – 3, в Республике Башкортостан – 4.

Большинство нарушений в рассматриваемой сфере правоотношений выявлено членами избирательных комиссий Ростовской области – 71, Московской области – 39, Волгоградской области – 34, Ульяновской области – 20, Ленинградской области, Ямало Ненецкого автономного округа – по 12.

Обратимся к правовой квалификации правонарушений, выявленных членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченными избирательными комиссиями составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3–5.5, 5.8–5.10, 5.12, 5.15, 5.17–5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 КоАП РФ.

Общее количество составленных протоколов распределяется следующим образом:

131 – по статье 5.12 КоАП РФ (изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах);

64 – по статье 5.5 КоАП РФ (нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов, референдумов);

60 – по части 1 статьи 5.17 КоАП РФ (непредоставление отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума);

24 – по статье 5.10 КоАП РФ (проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах);

225

9 – по статье 5.8 КоАП РФ (нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях);

8 – по статье 5.18 КоАП РФ (незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума); 6 – по статье 5.9 КоАП РФ (нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельнос-

ти); 6 – по статье 5.47 КоАП РФ (сбор подписей избирателей, участни-

ков референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом).

Наименьшее количество нарушений зафиксировано по следующим составам КоАП РФ:

3 – по статье 5.51 КоАП РФ (нарушение организацией, индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы или оказывающими услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, правил изготовления агитационных печатных материалов);

2 – по статье 5.3 КоАП РФ (неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума; непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума); 2 – по части 2 статьи 5.17 КоАП РФ (непредоставление, не предусмотренное законом неполное предоставление либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии, комиссии референдума в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума либо финансовых отчетов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных

объединений).

Ни одного протокола не составлено по основаниям следующих статей КоАП РФ:

статья 5.4. Нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума;

статья 5.15. Нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума;

226

статья 5.19. Использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума;

статья 5.20. Незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам;

статья 5.52. Невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий.

статья 5.56. Нарушение порядка и сроков представления и хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума.

Таким образом, зафиксированными, по данным избирательных комиссий, являлись, в основном, нарушения, выражающиеся в изготовлении, распространении или размещении агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах.

Между тем анализ практики прокурорского надзора в период выборов в законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, прошедших 11 марта 2007 года показал, что нарушения закона были связаны, прежде всего, с несоблюдением порядка составления списков избирателей, проведения предвыборной агитации, формирования избирательных фондов. Кроме того, необходимо отметить, что в целом в период избирательных кампаний нарушения закона допускаются на всех стадиях избирательного процесса различными участниками избирательного процесса, в том числе и членами избирательных комиссий различных уровней.

Например, в 2007 году прокурорами возбуждались дела об административных правонарушениях в отношении членов избирательных комиссий по следующим статьям КоАП РФ:

статья 5.10 КоАП РФ (проведение предвыборной агитации вне агитационного периода и в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах);

статья 5.11 КоАП РФ (проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом);

227

статья 5.6 КоАП РФ (нарушение прав наблюдателя); статья 5.22 КоАП РФ (незаконная выдача гражданину избиратель-

ного бюллетеня); статья 5.24 КоАП РФ (нарушение установленного законом порядка

подсчета голосов).

Факты нарушения закона членами избирательных комиссий требуют всестороннего анализа в целях разработки механизмов по их своевременному предотвращению в дальнейшем.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о соблюдении

уполномоченными членами избирательных комиссий требо-

ваний, предъявляемых КоАП РФ к составлению протоколов

об административных правонарушениях.

Согласно статье 28.2. КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются:

дата и место его составления; должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол;

сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие;

место, время совершения и событие административного правонарушения;

статья КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;

объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу

разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Ко-

АП РФ, о чем делается запись в протоколе.

Физическому лицу или законному представителю юридического

лица, в отношении которых возбуждено дело об административном

правонарушении, должна быть предоставлена возможность

ознакомления с протоколом об административном право-

нарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и за-

228

мечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае

отказа указанных лиц от подписания протокола в нем дела-

ется соответствующая запись.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Следует констатировать, что на современном этапе не во всех случаях исполняются перечисленные положения закона – не снижается количество возвращенных судом протоколов в силу части 4 статьи 29.4 КоАП РФ, согласно которому на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении суд выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, а также в случаях составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Например, единственный протокол, составленный в 2005 году членом избирательной комиссии Магаданской области об административном правонарушении, предусмотренном статьей 5.5 КоАП РФ в отношении МУ “Студия телевидения”, возвращен судом, так как составлен с нарушениями положений статьи 28.2 КоАП РФ: отсутствовали данные о том, когда, где, в какое время, в каком объеме и какого содержания материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, были опубликованы указанным юридическим лицом. Суд указал, что имеющиеся в протоколе ссылки на договоры с кандидатами в депутаты Магаданской областной Думы не свидетельствуют о факте предоставления эфирного времени указанным лицам, размещении предвыборных агитационных материалов и нарушении законодательства о выборах, так как отсутствуют доказательства исполнения этих договоров. Также не ясно, кому из перечисленных в протоколе лиц было предоставлено эфирное время,

229