§ 2. Особенности пределов и ограничений
права собственности на недра
Недра представляют собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения1. Экологическая функция недр выражается в том, что они служат естественным фундаментом земной поверхности, влияющим на окружающую природную среду. Экономическое значение недр определяется наличием запасов полезных ископаемых, энергетических ресурсов, подземных вод, возможностью их использования для размещения сооружений, сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и т. п. Кроме того, недра содержат запасы минеральных и лечебных вод и других веществ, используемых для лечения человека, а также памятники природы, истории, культуры. В этом заключается их культурно-оздоровительная функция1.
К объектам прав на недра относятся государственный фонд недр РФ и участки недр.
Государственный фонд недр РФ составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Единый государственный фонд недр подразделяется на участки недр федерального, регионального и местного значения. Отдельные участки недр могут получить статус объектов федерального значения.
Участки недр предоставляются пользователю в виде горного отвода или геологического отвода.
Горный отвод — это участок недр (геометризированный при помощи пространственных границ блок недр), предоставленный для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также для проведения геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых.
Геологический отвод — это участок недр (геометризированный при помощи пространственных границ блок недр), предоставленный для геологического изучения недр.
Выделение участков недр федерального значения осуществляется для гарантированного обеспечения государственных потребностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность РФ, а также обеспечивает основы ее суверенитета и выполнение обязательств РФ по международным договорам. Часть таких месторождений, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, не подлежит разработке и включается в федеральный фонд резервных месторождений (ст. 2-1 Закона РФ «О недрах»).
Включение участков недр в федеральный фонд резервных месторождений не позволяет собственнику передавать их недропользователям, т. е. ограничивает собственника в праве распоряжения. Такое ограничение вполне оправдано, поскольку оно направлено на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами (ч. 3 ст. 2-1 Закона РФ «О недрах»).
Континентальный шельф представляет собой поверхность и недра морского дна подводных районов, примыкающих к берегам континента либо острова, но находящихся вне зоны территориального моря, до глубины 200 метров или за этим пределом, до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет вести разработку естественных богатств этих районов.
Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования установлена в ст. 3-5 Закона РФ «О недрах».
Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств, если законодательством РФ и законодательством субъектов РФ они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента получения лицензии на пользование недрами.
В отношении добычи радиоактивного сырья и захоронения радиоактивных отходов имеются ограничения субъектного состава. Эти виды недропользования могут осуществлять только государственные предприятия (ст. 9 Закона РФ «О недрах»).
К пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами (ч. 3 ст. 22 Закона РФ «О недрах»).
Пользователи недр, ведущие горные работы, должны обслуживаться только профессиональными горноспасательными службами, а осуществляющие буровые работы при разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений — профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных и газовых фонтанов. Отношения между пользователями и указанными службами осуществляются на договорной основе (ст. 24 Закона РФ «О недрах»).
В соответствии со ст. 8 Закона «О недрах» пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды. Эти ограничения осуществляют органы государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования, которым предоставлено право введения ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей природной среды (п. 9 ст. 3 Закона РФ «О недрах»).
Органы местного самоуправления районов, городов в сфере нед-ропользования вправе вводить ограничения на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде (п. 6 ст. 5 Закона РФ «О недрах»).
Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах Российской Федерации имеет определенные пределы. Недропользователи обязаны осуществлять свою деятельность с учетом интересов народов, проживающих на соответствующей территории, и всех народов Российской Федерации (ст. 2 Закона РФ «О недрах»).
Законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции РФ и состоит из Закона РФ «О недрах», принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (ч. 1 ст. 1 Закона «О недрах»). Законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (ч. 1 ст. 1-2 Закона «О недрах»).
Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и субъектов РФ (ч. 5 ст. 1 Закона «О недрах»).
Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно должны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и биоресурсы. При осуществлении на дне водных объектов работ, которые направлены на использование недр, но не связаны с добычей полезных ископаемых, недропользователи обязаны не допускать загрязнения, засорения и истощения водных объектов (ст. 99 Водного кодекса РФ).
Это положение корреспондирует к законодательству о недрах, которое обязывает пользователя недр обеспечивать соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия сохранения земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (п. 7 ст. 22 Закона РФ «О недрах» в редакции от 3 марта 1995 г.)
В отличие от п. 2 ст. 9 Конституции РФ, допускающего в отношении природных ресурсов частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, в Законе «О недрах» многообразие форм собственности на недра исключено. В соответствии со ст. 1-2 Закона «недра в границах территории Российской Федерации и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью». Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов по условиям лицензии, то они могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности (ч. 3 ст. 1-2 Закона «О недрах»).
Право пользования недрами является производным от права собственности и представляет собой основной вид прав на недра. Других видов прав на недра — владение, аренду — Закон РФ «О недрах» не предусматривает1.
В зависимости от цели недра предоставляются в пользование для:
— геологического изучения;
— добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним производств;
— строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
— образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
— сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Каждый из указанных видов недропользования имеет свои особенности и предполагает определенные ограничения свободы пользователей с целью обеспечения прав и законных интересов других лиц.
Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если оно может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде.
Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.
Собственники и владельцы земельных участков по общему правилу имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять (ст. 19 Закона РФ «О недрах»):
— добычу общераспространенных полезных ископаемых;
— строительство подземных сооружений;
— устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин.
Однако свобода усмотрения собственника земельного участка в отношении пользования общераспространенными полезными ископаемыми в рамках земельного участка имеет ограниченный характер. Эти ограничения заключаются в следующем.
Во-первых, добыча должна осуществляться без применения взрывных работ.
Во-вторых, глубина добычи и строительства подземных сооружений не должна превышать пяти метров.
В-третьих, строительство подземных сооружений допускается исключительно для собственных нужд.
В-четвертых, устройство и эксплуатация бытовых колодцев и скважин допускается только на первом водоносном горизонте и при условии, что он не является источником централизованного водоснабжения.
Наконец, в-пятых, общераспространенные полезные ископаемые не должны числиться на государственном балансе.
Кроме того, порядок такого пользования устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. В связи с этим собственник земельного участка обязан свободу усмотрения при добыче общераспространенных полезных ископаемых ограничивать рамками установленного порядка.
Согласно ст. 20 Закона РФ «О недрах» право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в следующих случаях:
— возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
— нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
— систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
— возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, военных действий и др.);
— если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;
— ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
— по инициативе владельца лицензии.
При несогласии пользователя недр с решением о прекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрами он может обжаловать его в административном или судебном порядке.
Пользователь недр имеет право ограничивать застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода (п. 5 ч. 1 ст. 22 Закона РФ «О недрах»).
Недропользователь обязан обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами. Одной из важнейших обязанностей недропользователя является соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами (п. 7 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах»). Соблюдение стандартов безусловно является фактором, сдерживающим свободу действий пользователя недр, что вполне оправдано и позволяет учитывать права и законные интересы других субъектов гражданского оборота.
Право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномоченными государственными органами в случае нарушения требований по рациональному использованию и охране недр, предусмотренных ст. 23 Закона РФ «О недрах». К таким требованиям относятся:
— соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
— обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;
— проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
— проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
— обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
— достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;
— охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;
— предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;
— соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
— предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдения установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
— предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосборов и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.
Основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, установлены в ст. 24 Закона РФ «О недрах».
Строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами. Этого можно достигнуть только при обязательном соблюдении стандартов (норм, правил), позволяющих обеспечить безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.
Органы государственного горного надзора в пределах своей компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а также выполняют контрольные функции.
Непосредственно ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору.
К основным требованиям по обеспечению безопасного ведения работ, имеющих непосредственное отношение к недропользованию, относятся:
— допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами — лиц, имеющих соответствующее специальное образование;
— обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты;
— применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарным нормам;
— правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование;
— проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон;
— систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержания в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пылей;
— запрещение ведения горных работ, если температура воздуха, а также содержание в рудничной атмосфере действующих горных выработок кислорода, вредных, взрывоопасных газов и пылей не соответствуют требованиям норм и правил безопасности, санитарных норм и правил;
— осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газа, прорыва воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;
— управление деформационными процессами горного массива, обеспечивающее безопасное нахождение людей в горных выработках;
— разработка и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от их вредного влияния в нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.
Руководители предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, а также иные уполномоченные на то должностные лица при возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью работников этих предприятий обязаны немедленно приостановить работы и обеспечить эвакуацию людей в безопасное место. Кроме этого, при возникновении непосредственной угрозы жизни и здоровью населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, они обязаны немедленно информировать об этом соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления для принятия соответствующих мер (ст. 24 Закона РФ «О недрах»).
Законодательство о недрах существенно ограничивает собственника земельного участка в использовании полезных ископаемых. Согласно ст. 19 Закона РФ «О недрах» собственники земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ только добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, установленном законодательными актами субъектов Российской Федерации. Использование иных полезных ископаемых возможно исключительно при наличии соответствующей лицензии.
Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов (ч. 2 ст. 29 Закона РФ «О недрах»). Такая мера призвана создать условия для рационального комплексного использования недр, более точного экономически обоснованного определения платы за пользования недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, а также запасов полезных ископаемых разведанных месторождений.
Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет (ч. 3 ст. 29 Закона РФ «О недрах»).
Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат помимо участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых и не связанных с их добычей, работы по геологическому изучению недр и лицензии на пользование недрами (ст. 28 Закона РФ «О недрах»).
Пользователь недр обязан обеспечивать сохранность участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность. В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию (ч. 2 ст. 33 Закона РФ «О недрах»).
Кроме этого, редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. После такого объявления деятельность недропользователя может носить ограниченный характер, исключающий нарушения сохранности указанных заповедников, заказников и памятников.
Сами по себе участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Что касается добытых из недр полезных ископаемых и иных ресурсов в соответствии с условиями лицензии, то они могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности ( ст. 1-2 Закона РФ «О недрах»).
Одним из оснований получения права пользования недрами, предусмотренных в ст. 10-1 Закона РФ «О недрах», является предоставление лицензии по результатам конкурса или аукциона. Основными критериями при проведении конкурса или аукциона являются: научно-технический уровень программ по геологическому изучению и использованию недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность природоохранных мероприятий (ст. 13 Закона РФ «О недрах»).
В соответствии со ст. 17 Закона РФ «О недрах» в редакции от 3 марта 1995 г. запрещаются или признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на:
— ограничение, вопреки условиям конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан;
— уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе;
— замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами; дискриминацию пользователей, создающих структуры, конкурирующие с хозяйственными объектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании;
— дискриминацию пользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.
Предоставление недр в пользование оформляется лицензией. Она удостоверяет право ее владельца пользования участком недр «в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее оговоренных условий» (ч. 2 ст. 11 Закона РФ «О недрах»). Конкретные условия, связанные с пользованием недрами, могут быть также предусмотрены в договоре между уполномоченными на то органами государственной власти и владельцем лицензии.
Федеральный орган управления государственным фондом недр по согласованию с субъектами Российской Федерации вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование (ч. 2 ст. 17 Закона РФ «О недрах»).
Недропользование непосредственно связано с землей. В связи с этим использование недр и землепользование нуждаются в согласовании. Правовой механизм учета интересов предусматривает наличие предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли при предоставлении лицензии на пользование недрами. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию (ч. 5 ст. 11 Закона РФ «О недрах»).
Распоряжение государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. К исключительному ведению РФ относится правомочие распоряжения недрами континентального шельфа Российской Федерации, которое осуществляют от имени собственника органы государственной власти РФ в сфере регулирования отношений недропользования без участия субъектов РФ.
Государство как собственник недр при предоставлении участков недр недропользователям имеет временные ограничения. Согласно ст. 10 Закона РФ «О недрах» в зависимости от целей пользования на определенный срок недра предоставляются в пользование:
— для геологического изучения — на срок до пяти лет;
— для добычи полезных ископаемых и в целях, не связанных с добычей, — на срок до 20 лет;
— при совмещении указанных видов пользования — на срок до 25 лет.
Конкретный срок пользования недрами при добыче полезных ископаемых определяется собственником исходя из технико-экономи-ческого обоснования их разработки, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов и в иных целях (ч. 3 ст. 10 Закона РФ «О недрах»).
Конвенция «О континентальном шельфе», вступившая в силу 10 июня 1964 г., предусматривает также ряд ограничений в отношении континентального шельфа.
В соответствии со ст. 4 Конвенции прибрежное государство не может препятствовать прокладке или поддержанию в исправном состоянии подводных кабелей или трубопроводов на континентальном шельфе, кроме случаев, когда оно осуществляет свое право принимать разумные меры для разведки шельфа и разработки его естественных богатств.
Разведка континентального шельфа и разработка его естественных богатств не должны создавать неоправдываемые помехи судоходству, рыболовству или охране живых ресурсов моря, а также препятствия капитальным океанографическим или иным научным исследованиям, выполняемым с целью опубликования. Прибрежное государство обладает суверенным правом на разведку и разработку природных богатств континентального шельфа. Вместе с тем оно не должно отказывать в даче согласия на проведение чисто научного исследования физических или биологических свойств континентального шельфа, если такая просьба исходит от учреждения, обладающего надлежащей квалификацией. При этом прибрежное государство имеет право, если оно того пожелает, участвовать или же быть представленным в исследовании, результаты которого должны подлежать опубликованию.
